Контрольно-счетная палата                                                    
городского округа Чехов
ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К 6-ФЗ

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОБЩИХ

ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ

ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 ноября 2011 года

Под редакцией профессора

А.А. ЯЛБУЛГАНОВА

Авторский коллектив:

Козырин А.Н. - профессор, д.ю.н., директор Института публично-правовых исследований, профессор НИУ ВШЭ, ст. 1 - 2;

Ялбулганов А.А. - ответственный редактор, профессор, д.ю.н., ведущий научный сотрудник ИППИ, профессор кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 10, ст. 16;

Бельтюкова А.А. - аспирант кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 3, ст. 11;

Вобликов В.Ю. - научный сотрудник ИППИ, ст. 14, ст. 18;

Гинзбург Ю.В. - научный сотрудник ИППИ, преподаватель кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 19;

Комягин Д.Л. - д.ю.н., ведущий научный сотрудник ИППИ, профессор кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 5, ст. 20;

Королева М.Н.- аспирант кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 13;

Корф Д.В. - к.ю.н., ст. научный сотрудник ИППИ, доцент кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 7;

Левченкова Т.А. - к.ф.н., магистрант кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 4;

Панкратова В.И.- преподаватель кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 15;

Прокофьева Е.А.- к.и.н, магистрант кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 12;

Шоренков Р.Н. - аспирант кафедры финансового права НИУ ВШЭ, ст. 6, ст. 8, ст. 9, ст. 17.

7 февраля 2011 года N 6-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Статья 1. Цель настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований занимают особое место в системе финансового контроля. Будучи созданными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований, они выполняют финансово-контрольные функции, отличные от тех, которые возложены, например, на органы исполнительной власти.

Контрольно-счетные органы, как и органы исполнительной власти, входящие в систему финансового контроля, контролируют соблюдение законодательства в сфере публичных финансов, выявляют факты правонарушений, связанных с использованием финансовых ресурсов на региональном и муниципальном уровнях. Однако, кроме этого, они наделены полномочиями по оценке эффективности использования таких финансовых средств (в том числе с позиции достижения поставленных целей и выполнения конкретных задач), государственной и муниципальной собственности, проведения ее приватизации и национализации, предоставления различного рода финансовых льгот и преференций и законности их использования, устранению законодательных лазеек для различного рода финансовых манипуляций (для этого контрольно-счетные органы активно взаимодействуют с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) и т.д.

Контрольно-счетные органы нацелены в первую очередь на обеспечение законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований независимой, оперативной и точной информацией о состоянии публичных финансов данного региона или муниципалитета, государственной казны субъекта Российской Федерации или муниципальной казны, проведение аудита отчетности, представляемой законодательным (представительным) органам должностными лицами.

Наличие системы эффективно действующих контрольно-счетных органов является атрибутом демократического общества и важной гарантией продвижения региональных и муниципальных реформ в Российской Федерации.

До недавнего времени в Российской Федерации вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации оставались не урегулированными на федеральном уровне. Складывалась чрезвычайно "пестрая" картина регионального и муниципального финансового контроля, которая в ряде случаев негативно сказывалась на результативности самих контрольных мероприятий.

Разнообразие организационно-правовых форм государственного и муниципального финансового контроля проявлялось не только в названиях органов (контрольно-счетная палата, счетная палата, контрольный комитет, контрольно-бюджетный комитет, государственный контрольный комитет, контрольно-бюджетная палата, контрольная комиссия, контрольно-счетная комиссия и др.), но и в объеме наделяемых ими полномочий, обладании ими статусом юридического лица, порядке их формирования и т.д. Так, из 83 региональных контрольно-счетных органов (по количеству субъектов Российской Федерации) по состоянию на 1 января 2011 года только 67 имели статус юридического лица, остальные 16 осуществляли свою деятельность, не являясь юридическими лицами <1>. В ряде субъектов Российской Федерации контрольно-счетные органы входили в структуру законодательного органа и не обладали организационной независимостью, и их деятельность могла быть приостановлена в связи с прекращением деятельности регионального парламента. Не было выработано единого подхода в вопросе о порядке формирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: в одних регионах включение депутатов региональных парламентов допускалось, в других - такая возможность полностью исключалась и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Демидов М.В. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации: правовой статус и проблемы его унификации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5.

В отношении контрольно-счетных органов муниципальных образований нормативно-правовая картина была еще более пестрой.

Очевидно, что существование столь значительных различий в организации и деятельности контрольно-счетных органов требовало скорейшей унификации этих вопросов на уровне федерального законодательства. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов России (http://www.ach-fci.ru) инициировали принятие федерального закона, в котором бы нашли закрепление стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В 2011 году Закон, нацеленный на установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований, был принят. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" был официально опубликован <2> и вступил в силу 1 октября 2011 года.

--------------------------------

<2> Российская газета. N 29. 11.02.2011; Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 903; Парламентская газета. N 8. 18 - 24.02.2011.

Статья 2. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 2

Комментируемая статья определяет нормативно-правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов.

В части 1 перечислены источники правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Высшей юридической силой в системе источников обладают нормы Конституции РФ, в соответствии с которыми выстраивается вся система государственных органов субъекта Российской Федерации и регулируется их деятельность.

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

На все государственные органы, включая контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, и их должностных лиц возлагается обязанность соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Конституция РФ устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Следует упомянуть также еще одну конституционную норму, в соответствии с которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Таким законом в настоящий момент является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <3>. В статье 2 этого Закона предусмотрено, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. К числу "иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации", относятся контрольно-счетные органы.

--------------------------------

<3> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержится норма, допускающая осуществление субъектами Российской Федерации собственного правового регулирования по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; при этом оговаривается, что после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев (ч. 2 ст. 3).

Именно так и происходило в сфере правового регулирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации вплоть до принятия комментируемого Закона: субъекты Российской Федерации принимали собственные законы о региональных контрольно-счетных органах, которыми регулировались вопросы организации и деятельности данных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и которые в условиях отсутствия стандартов, установленных федеральным законодательством, могли отличаться друг от друга самым разительным образом. После принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" региональные законы о контрольно-счетных органах в части, не соответствующей нормам Федерального закона, должны в трехмесячный срок быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Если Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов - Бюджетный кодекс РФ - определяет их статус в качестве органов финансового контроля.

Согласно ст. 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным отношениям, составляющим объект регулирования бюджетным законодательством, относятся, среди прочих отношений, отношения, возникающие между их участниками в процессе контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В этой связи органы государственного (муниципального) финансового контроля включены в состав участников бюджетного процесса (п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ). Установлено также, что особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ).

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 157) определены бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами: они осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации. Помимо этого, они вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Полномочия органа государственного финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (п. 3 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ).

Устанавливая формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, законодатель в ст. 265 Бюджетного кодекса РФ закрепляет, что контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право этих органов на создание собственных контрольных органов.

Наконец, в ст. 270 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что контрольные органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Организация и деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации могут регулироваться также иными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, в Федеральном законе от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <4>, в статье 22, посвященной взаимодействию Счетной палаты с другими контрольными органами Российской Федерации, устанавливается обязанность контрольных органов субъектов Российской Федерации оказывать содействие деятельности Счетной палаты РФ, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

--------------------------------

<4> Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

В соответствии с этой статьей Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" был принят Порядок организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации <5> - стандарт внешнего государственного финансового контроля, которым определяется порядок планирования, подготовки и проведения Счетной палатой РФ совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с контрольно-счетными органами Российской Федерации.

--------------------------------

<5> Утвержден решением Коллегии Счетной палаты РФ, Протокол от 7 июля 2006 года N 25К (492). Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Еще одним примером федерального закона, регулирующего особенности деятельности контрольно-счетных органов, является Федеральный закон от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <6>. В соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 2 этого Закона и принятым на его основе Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 года N 900 "Об утверждении Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите" <7> должностные лица контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, отнесены к категориям государственных служащих, подлежащих государственной защите.

--------------------------------

<6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 15. Ст. 1455.

<7> Собрание законодательства РФ. 2005. N 2. Ст. 158.

Среди федеральных источников, регулирующих организацию и деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, встречаются также нормативные правовые акты подзаконного характера. Так, Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" <8> в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации включены должности председателя, заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, а также аудитора (члена) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<8> Собрание законодательства РФ. 2009. N 49 (2 ч.). Ст. 5921.

Как уже отмечалось, вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституция РФ (ч. 2 ст. 76) устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Региональные нормативные акты занимают особое место в системе источников правового регулирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Соответствующие нормы могут содержаться в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации, а также в принятых в соответствии с региональными законами нормативных правовых актах подзаконного характера.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

В конституциях и уставах чаще всего содержатся нормы, предусматривающие создание регионального контрольно-счетного органа и устанавливающие порядок его формирования. Иногда в конституциях (уставах) содержатся статьи с бланкетными нормами, отсылающими к закону субъекта Российской Федерации о контрольно-счетном органе. Например, в п. 5 ст. 77 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 года <9> установлено: "Для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики Государственный Совет Чувашской Республики образует Контрольно-счетную палату Чувашской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются законом Чувашской Республики". В Уставе (Основном Законе) Алтайского края от 5 июня 1995 года N 3-ЗС <10> отдельная статья (ст. 46) посвящена Счетной палате Алтайского края. "Алтайское краевое Законодательное собрание образует постоянно действующий орган государственного финансового контроля - Счетную палату Алтайского края, которая осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает контроль за исполнением краевого бюджета, расходованием средств, выделенных Алтайскому краю из федерального бюджета, а также за использованием объектов права собственности Алтайского края. Правовой статус Счетной палаты Алтайского края, порядок назначения и освобождения от должности председателя и заместителя председателя Счетной палаты Алтайского края устанавливаются законом Алтайского края".

--------------------------------

<9> Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. N 11 - 12. Ст. 442.

<10> Алтайская правда. 20.10.1999. N 235.

Отметим, что в конституциях и уставах ряда субъектов Российской Федерации нормы, касающиеся контрольно-счетных органов, были приведены в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Законы субъектов Российской Федерации.

Созданные во всех субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы действуют в соответствии с региональными законами, которые приняты чаще всего по прямому указанию соответствующих норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и устанавливают правовой статус, порядок образования и деятельности контрольно-счетных органов. Приведем несколько примеров таких региональных законов: Закон города Москвы от 30 июня 2010 г. N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" <11>, Закон Республики Тыва от 7 декабря 2001 года N 1200 "О Счетной палате Республики Тыва" <12>, Закон Республики Саха (Якутия) от 16 марта 1995 г. N 55-I "О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" <13>, Закон Смоленской области от 23 июня 2011 года N 37-з "О Контрольно-счетной палате Смоленской области" <14>, и др. Законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах приводятся в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

--------------------------------

<11> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 27.07.2010. N 41.

<12> Тувинская правда. 17.01.2002.

<13> Якутские ведомости. 28.06.2003. N 23.

<14> Смоленская газета. 25.06.2011. N 67.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, одновременно регулирующие деятельность как регионального контрольно-счетного органа, так и контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории данного региона: Закон Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области" <15>, Областной закон от 12 июля 2011 года N 62-ОЗ "О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" <16> и др.

--------------------------------

<15> Волжская коммуна. 04.10.2011. N 368(27803).

<16> Собрание законодательства Свердловской области. 05.10.2011. N 7 - 3 (2011). Ст. 1238.

Принимаются региональные законы, в которых регулируются отдельные вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации и расположенных на его территории муниципальных образований: Закон Челябинской области от 29 сентября 2011 года N 196-ЗО "О некоторых вопросах правового регулирования организации и деятельности Контрольно-счетной палаты Челябинской области и контрольно-счетных органов муниципальных образований Челябинской области" <17>, Закон Орловской области от 9 сентября 2011 года N 1274-ОЗ "О реализации отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <18>.

--------------------------------

<17> Южноуральская панорама. 15.10.2011 (спецвыпуск N 59). N 252.

<18> Орловская правда. 14.09.2011. N 136.

Нормы, регулирующие организацию и деятельность контрольно-счетных органов, могут содержаться в региональных законах о государственном финансовом контроле. Как известно, на федеральном уровне такого законодательства до сих пор принято не было, однако на региональном уровне отдельные субъекты Российской Федерации приняли законы о государственном финансовом контроле: Закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 года 320-3 N 653-III "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)" <19>, Закон Нижегородской области от 9 марта 2010 года N 36-З "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области" <20>, Закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 года N 1800-ОД "О финансовом контроле на территории Волгоградской области" <21>, Закон Алтайского края от 3 сентября 2007 года N 75-ЗС "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" <22> и др. В таких законах обычно закрепляются организационно-правовые основы государственного финансового контроля, осуществляемого на региональном уровне, его принципы, методы реализации, определяется место, которое контрольно-счетные органы занимают в институциональной системе регионального государственного финансового контроля.

--------------------------------

<19> Якутские ведомости. 12.05.2006. N 29.

<20> Правовая среда. 12.03.2010. N 26(1148) (приложение к газете "Нижегородские новости". 12.03.2010. N 42(4414)).

<21> Волгоградская правда. 10.12.2008. N 231 - 232.

<22> Алтайская правда. 05.09.2007. N 262.

В некоторых субъектах Российской Федерации правовой статус контрольно-счетных органов уточняется через законодательное установление полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в сфере бюджета и налогов: Закон Калининградской области от 20 апреля 1998 года N 54 "О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов" <23>, Закон Карачаево-Черкесской Республики от 9 октября 1998 года N 479-XXII "О контрольных функциях Народного собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики в сфере бюджета и финансов" <24>.

--------------------------------

<23> "Дмитрия Донского, 1". 29.04.1998. N 4.

<24> Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики 1995 - 1999 гг. Часть I.

Бюджетные полномочия контрольно-счетных органов, финансовое обеспечение их деятельности в ряде случаев становятся предметом бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации. Так, в Законе Республики Адыгея от 8 апреля 2008 года N 161 "О бюджетном процессе в Республике Адыгея" <25> Контрольно-счетная палата определена как участник бюджетного процесса (ст. 2), перечислены ее бюджетные полномочия: осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовка заключений на годовой отчет об исполнении республиканского бюджета и бюджета республиканского фонда обязательного медицинского страхования, проведение экспертизы проектов бюджетов, проведение проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета (ст. 14) и т.д.

--------------------------------

<25> Собрание законодательства Республики Адыгея. Апрель. 2008. N 4.

Ст. 50 Закона Псковской области от 6 июня 2008 года N 769-оз "О бюджетном процессе в Псковской области" <26> называется "Финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой". В ней перечислены основные направления деятельности контрольно-счетного органа по контролю за исполнением областного бюджета.

--------------------------------

<26> Псковская правда. 10.06.2008. N 144 - 146.

Вопросы финансирования Счетной палаты Красноярского края установлены ст. 36 Закона Красноярского края от 18 декабря 2008 года N 7-2617 "О бюджетном процессе в Красноярском крае" <27>.

--------------------------------

<27> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 24.12.2008. N 69(290).

Полномочия контрольно-счетных органов по управлению государственной собственностью устанавливаются в законах о публичной собственности: Закон Республики Калмыкия от 24 сентября 2008 года N 39-IV-З "О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Республики Калмыкия" <28>, Закон Красноярского края от 3 марта 2011 года N 12-5650 "Об управлении государственной собственностью Красноярского края" <29>, Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы" <30> и др.

--------------------------------

<28> Хальмг унн. 25.09.2008. N 173 - 174.

<29> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 28.03.2011. N 12(453).

<30> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 09.01.2008. N 1.

На законодательном уровне закрепляется участие контрольно-счетных органов в реализации иных мероприятий государственной политики. Согласно ст. 3 Закона Республики Мордовия от 8 июня 2007 года N 54-З "О противодействии коррупции в Республике Мордовия" <31> Счетная палата Республики Мордовия в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Законом Республики Мордовия "О Счетной палате Республики Мордовия".

--------------------------------

<31> Известия Мордовии. 05.05.2009. N 63-15.

Ответственность за неисполнение представлений и иных обязательных требований контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, воспрепятствование осуществлению его должностными лицами контрольных функций, непредставление запрашиваемой информации может устанавливаться в региональных законах об административных правонарушениях: Закон Республики Тыва от 30 декабря 2008 года N 905 ВХ-2 "Кодекс Республики Тыва об административных правонарушениях" <32> (ст. 12.10 "Воспрепятствование осуществлению должностными лицами Счетной палаты Республики Тыва полномочий в области контрольных функций"), Областной закон Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях" <33> (ст. 7.3 "Неисполнение представления Контрольно-счетной палаты Ленинградской области"), Закон Новосибирской области от 14 февраля 2003 года N 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" <34> (ст. 12.4 "Непредставление информации по требованию (запросу) Контрольно-счетной палаты Новосибирской области, органа муниципального финансового контроля") и др.

--------------------------------

<32> Тувинская правда. Спецвыпуск. 30.01.2009. N 9.

<33> Вестник Правительства Ленинградской области. 23.07.2003. N 15.

<34> Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. Март. 2003. N 2(7). С. 6.

Отдельные аспекты деятельности контрольно-счетных органов могут регулироваться "непрофильными" (применительно к проблематике финансового контроля) региональными законодательными актами о государственной гражданской службе, государственной защите должностных лиц правоохранительных и контрольных органов и др.

Иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подзаконного характера.

В развитие конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации могут приниматься нормативные правовые акты подзаконного характера, регулирующие организацию и деятельность контрольно-счетных органов на региональном уровне.

Контрольно-счетный орган осуществляет свою деятельность в соответствии с уставом, утверждаемым законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации: Постановление Госсобрания Республики Мордовия от 20 октября 2006 года N 1337-III "Об утверждении Устава Счетной палаты Республики Мордовия" <35>, Постановление Государственной Думы Ярославской области от 3 июля 2001 года N 165 "Об Уставе, структуре, штатном расписании и смете расходования средств на содержание государственного учреждения Ярославской области "Контрольно-счетная палата" <36>, Постановление Совета Народного Хурала Республики Бурятия от 26 мая 2006 года N 1156-III "О согласовании Регламента Счетной палаты Республики Бурятия" <37> и др.

--------------------------------

<35> Известия Мордовии. 26.10.2006. N 161-33.

<36> Губернские вести. 10.07.2001. N 50.

<37> Бурятия. 08.06.2006. N 102. Официальный вестник. N 33.

Процедуры формирования контрольно-счетного органа могут быть установлены в регламенте законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Так, глава 19 (ст. 109 - 112) Регламента Народного собрания Республики Дагестан (утв. Постановлением Народного собрания от 28 сентября 1995 года) <38> называется "Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Республики Дагестан, его заместителя и аудиторов".

--------------------------------

<38> Собрание законодательства Республики Дагестан. 2004. N 6. Ст. 494.

Правовыми актами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации оформляются многие решения о структуре контрольно-счетного органа, особенностях прохождения в нем государственной гражданской службы: Постановление Законодательного собрания Красноярского края от 30 июня 2011 года N 12-6103П "Об утверждении структуры и штатной численности Счетной палаты Красноярского края" <39>, Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 28 сентября 2011 года N 506 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственных гражданских служащих Хабаровского края, замещающих государственные должности государственной гражданской службы Хабаровского края в Контрольно-счетной палате Хабаровского края" <40>, Постановление Законодательного собрания Камчатского края от 31 марта 2011 года N 1032 "О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Камчатского края и урегулированию конфликта интересов в Контрольно-счетной палате Камчатского края" <41> и др.

--------------------------------

<39> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 18.07.2011. N 35(476).

<40> Приамурские ведомости. 30.09.2011. N 147.

<41> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В ряде случаев нормативные правовые акты, регулирующие порядок формирования контрольно-счетного органа, прохождения государственной гражданской службы в этом органе могут приниматься высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (например, Постановление Губернатора Калужской области от 7 июня 2001 г. N 378 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность председателя Контрольно-счетной палаты Калужской области для представления их в Законодательное собрание Калужской области" <42>).

--------------------------------

<42> Весть. 09.06.2001. N 138.

В системе источников правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации присутствуют также локальные правовые акты, принимаемые самими контрольно-счетными палатами (например, Регламент Контрольно-счетной палаты Ивановской области, утвержденный решением Коллегии Контрольно-счетной палаты Ивановской области от 6 декабря 2010 года N 17/1 <43>).

--------------------------------

<43> Законы Ивановской области, постановления Ивановской областной Думы, иная официальная информация. 2011. 14.01.2011. N 2(321).

Часть 2 комментируемой статьи посвящена правовому регулированию организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Нормы высшей юридической силы, регулирующие организацию и деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований, содержатся в Конституции РФ. Некоторые уже упоминались в связи с рассмотрением конституционных основ деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Например, в ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации (в том числе и муниципальные акты), не должны противоречить Конституции РФ, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Кроме этого, в главе 8 Конституции РФ (ст. 130 - 133) содержится ряд норм, которые также составляют конституционную основу деятельности муниципальных контрольно-счетных органов:

- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);

- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132) и др.

Законодательные основы муниципального контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, заложены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <44>.

--------------------------------

<44> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

К вопросам местного значения отнесен ряд направлений деятельности муниципальных контрольно-счетных органов: контроль за исполнением бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов, муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный контроль на территории особой экономической зоны и др. (ст. 14, 15, 16 и др.). Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов принимают уставы муниципальных образований и издают муниципальные правовые акты (ст. 17).

В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <45> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен ст. 17.1 "Муниципальный контроль", согласно которой органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

--------------------------------

<45> Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590.

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено: "Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Таким образом, контрольный орган муниципального образования на уровне федерального законодательства определен в качестве одного из органов, составляющих систему органов муниципального образования.

Контрольному органу муниципального образования посвящена ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с этой статьей контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

В качестве одного из принципов деятельности контрольного органа закрепляется принцип гласности: результаты проверок, осуществляемых контрольным органом, подлежат опубликованию (обнародованию).

Федеральное законодательство устанавливает также обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции (ч. 4 ст. 38).

Уставом муниципального образования должен определяться порядок контроля за исполнением местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 44).

Статьей 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, что контроль за исполнением местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. При этом полномочия местной администрации поселения по контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Законом допускается, что в случае введения временной финансовой администрации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ на нее может быть возложено обеспечение контроля за исполнением бюджета муниципального образования (ч. 4 ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Определяя основные направления деятельности контрольного органа и его место в системе муниципальных органов, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что сам финансовый контроль за исполнением местного бюджета должен осуществляться в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетный кодекс закрепляет за органами муниципального финансового контроля статус участников бюджетного процесса (ст. 152). Сами же бюджетные полномочия органов муниципального финансового контроля закреплены в ст. 157 Бюджетного кодекса РФ. В ней, в частности, устанавливается, что полномочия органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом муниципального образования, определяются муниципальным правовым актом, принятым данным представительным органом.

Полномочия по осуществлению муниципального финансового контроля закреплены также в двух главах Бюджетного кодекса РФ: главе 25.1, в которой закреплены основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, и главе 26, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. При этом особо следует выделить ст. 270 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой контрольные и финансовые органы муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств местных бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Комментируемый Закон также включен в систему правового регулирования контрольно-счетных органов муниципальных образований, поскольку он нацелен на установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий таких контрольно-счетных органов (ст. 2 комментируемого Закона).

Кроме перечисленных федеральных законов, отдельные законодательные нормы, регулирующие деятельность муниципальных контрольно-счетных органов, рассредоточены по иным "непрофильным" законам. Так, нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <46>, служат законодательной основой участия муниципальных контрольно-счетных органов в контроле за исполнением муниципального заказа, нормы Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <47> используются в случае участия муниципальных контрольно-счетных органов в пределах их полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции, и т.д.

--------------------------------

<46> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

<47> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

В развитие и исполнение федеральных законов могут приниматься подзаконные нормативные правовые акты, которые также используются для правового регулирования деятельности муниципальных контрольно-счетных органов (Приказ Минфина России от 1 декабря 2010 года N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" <48>, Приказ Минфина России от 28 декабря 2010 года N 191н "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" <49> и др.).

--------------------------------

<48> Российская газета. N 8. 19.01.2011.

<49> Российская газета. N 47. 05.03.2011.

В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации: Закон Чукотского автономного округа от 29 сентября 2011 года N 80-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Чукотского автономного округа" <50>, Закон Сахалинской области от 27 сентября 2011 года N 86-ЗО "Об отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Сахалинской области" <51>, Закон Воронежской области от 6 октября 2011 года N 130-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Воронежской области" <52> и др. В таких региональных законах устанавливаются, например, порядок представления информации по запросам контрольно-счетного органа, сроки представления пояснений и замечаний руководителей проверяемых органов и организаций, порядок и форма уведомления председателя контрольно-счетного органа об опечатывании касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятии документов и материалов.

--------------------------------

<50> Ведомости. 30.09.2011. N 37/2(518/2).

<51> Губернские ведомости. 30.09.2011. N 177(3864).

<52> Молодой коммунар. 11.10.2011. N 113.

Применительно к конкретному муниципальному образованию нормы, регулирующие формирование и деятельность муниципального контрольно-счетного органа, содержатся в муниципальных правовых актах - уставах и актах, принимаемых представительными органами муниципальных образованиях.

В уставах муниципальных образований чаще всего содержится отдельная статья, посвященная муниципальному контрольно-счетному органу: статья 40 "Контрольно-счетная палата" Устава муниципального образования "Город Майкоп", утвержденного решением Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 29 июля 2009 года N 150-рс <53>, статья 34 "Контрольно-счетная палата" Устава муниципального образования города Благовещенска, утвержденного решением Думы города Благовещенска от 26 мая 2005 года N 62/89 <54>, и т.д. В уставах некоторых муниципальных образований контрольно-счетному органу посвящено несколько статей, объединенных в отдельную главу. Так, в Уставе муниципального образования города Казани, утвержденном решением Представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года N 3-5 <55>, Контрольно-счетной палате посвящена глава VI, объединяющая статью 46 "Статус Контрольно-счетной палаты" и статью 47 "Председатель Контрольно-счетной палаты".

--------------------------------

<53> Майкопские новости. 29.08.2009. N 208.

<54> Благовещенск. 23.09.2005. N 38.

<55> Казанские ведомости. 30.12.2005. N 301/302.

Нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований утверждаются положения о муниципальных контрольно-счетных органах (например, Положение о Контрольно-счетной палате Солнечногорского муниципального района Московской области, утвержденное решением Совета депутатов Солнечногорского муниципального района Московской области от 26 марта 2010 года N 147/15 <56>, Положение о Контрольно-счетной палате муниципального образования "Город Архангельск", утвержденное решением Архангельского городского Совета от 10 февраля 2010 года N 62 <57>).

--------------------------------

<56> Сенеж. 04.06.2010. N 43.

<57> Архангельск. 09.03.2010. N 42.

Представительные органы муниципальных образований принимают нормативные правовые акты, регулирующие отдельные аспекты проведения муниципального финансового контроля, методику его проведения, устанавливающие порядок доступа к информации о деятельности контрольно-счетного органа, и т.д.: Положение о порядке проведения контрольно-ревизионных мероприятий и экспертно-аналитических работ Контрольно-счетной палатой муниципального образования "Ольский район", утвержденное решением Собрания представителей муниципального образования "Ольский район" (Магаданской области) от 9 марта 2011 года N 511-РН <58>, Порядок организации доступа к информации о деятельности муниципального Совета Тутаевского муниципального района, муниципального учреждения "Контрольно-счетная палата Тутаевского муниципального района" <59>, утвержденный решением муниципального Совета Тутаевского муниципального района (Ярославской области) от 18 ноября 2010 года N 67-г, Порядок подготовки и проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой муниципального образования "Узловский район", утвержденный решением Собрания представителей муниципального образования Узловского района (Тульской области) от 19 апреля 2010 года N 21-149 <60>, решение Думы Ишимского муниципального района Тюменской области от 27 сентября 2011 года N 223 "Об утверждении Соглашений о передаче контрольно-счетному органу Ишимского муниципального района полномочий контрольно-счетных органов сельских поселений Ишимского муниципального района по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля" <61> и др.

--------------------------------

<58> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<59> Берега. 30.11.2010. N 84.

<60> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<61> Ишимская правда. 01.10.2011. N 115.

Правовое регулирование деятельности муниципальных контрольно-счетных палат осуществляется также с помощью правовых актов, принимаемых самими контрольно-счетными органами. Приведем примеры таких локальных актов <62>: Приказ Председателя Контрольно-счетной палаты города Омска от 3 марта 2008 года N 11/О "Об утверждении Регламента Контрольно-счетной палаты города Омска", Постановление Председателя Контрольно-счетной палаты муниципального образования "Город Салехард" от 20 января 2011 года N 1 "Об утверждении Порядка обжалования действий (бездействия), решений, принимаемых при рассмотрении обращений граждан, и осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Контрольно-счетной палаты муниципального образования г. Салехард", распоряжение Контрольно-счетной палаты города Владивостока от 20 декабря 2010 года N 83 "Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего Контрольно-счетной палаты города Владивостока к совершению коррупционных правонарушений" и др.

--------------------------------

<62> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В части 3 комментируемой статьи содержится норма, с помощью которой могут быть устранены возможные коллизии норм, регулирующих вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов и содержащихся в различных нормативных правовых актах. Устанавливается, любые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, являющемуся lex specialis при регулировании отношений в сфере финансового контроля, и Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", который выступает в качестве lex specialis при регулировании отношений, составляющих содержание общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Статья 3. Основы статуса контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 3

В части 1 комментируемой статьи содержится законодательное определение термина "контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации" как родового понятия для обозначения государственных органов субъектов Российской Федерации, уполномоченных осуществлять внешний государственный финансовый контроль.

Введение указанного термина в российское позитивное финансовое право делает возможным унифицировать различные наименования контрольно-счетных органов, используемые в конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (как например, счетная палата, контрольно-счетная палата, контрольный комитет, контрольно-бюджетный комитет, контрольно-бюджетная палата и др.).

Определение понятия "контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации" в комплексе с анализом остального текста комментируемой статьи, а также иных статей рассматриваемого Закона позволяет выделить следующие особенности статуса региональных контрольно-счетных органов как субъектов государственного финансового контроля.

1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является самостоятельным государственным органом субъекта Российской Федерации.

Выполнение данного условия является неотъемлемой гарантией соблюдения одного из закрепленных в ст. 4 комментируемого Закона принципов финансового контроля и одновременно руководящего начала в организации и деятельности контрольно-счетных органов - принципа независимости.

О самостоятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации свидетельствуют отдельные положения рассматриваемого Закона, наделяющие данные органы организационной, функциональной, финансовой и административной (управленческой) автономией.

Во-первых, в части 4 комментируемой статьи устанавливается организационная и функциональная независимость контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, указывается на наличие у них права осуществлять свою деятельность самостоятельно.

В силу абз. 5 п. 2 ст. 265 БК РФ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации имеет статус контрольного органа законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако не является его структурным подразделением и не относится непосредственно ни к одной из трех ветвей власти. Отношения между контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации как одним из элементов в системе функционального разделения властей на региональном уровне и законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации урегулированы частями 1, 3, 5 комментируемой статьи.

Реализация принципа независимости деятельности контрольно-счетного органа Российской Федерации также обеспечивается закреплением в ст. 8 комментируемого Закона широкого перечня гарантий статуса должностных лиц данного органа, включая гарантии профессиональной независимости; за любые действия, имеющие своей целью воспрепятствовать исполнению должностными лицами контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации своих контрольных полномочий, виновным грозит ответственность, установленная законодательством Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации. Должностные лица контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <63>, иными федеральными нормативными правовыми актами (часть 3 ст. 8 комментируемого Закона). Дополнительные гарантии предоставляются должностным лицам контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в случае замещения ими государственных должностей субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 5 ст. 8 комментируемого Закона), за исключением инспекторов, должность которых не может быть отнесена к категории государственных должностей субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<63> Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.

Одновременно с целью обеспечения нейтральности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в числе требований, предъявляемых к кандидатам в должностные лица данного органа в случае, если они замещают государственные должности субъекта Российской Федерации, имеется запрет на нахождение их в отношениях близкого родства или свойства с лицами, возглавляющими государственные органы любой из трех ветвей власти субъекта Российской Федерации, а также региональные правоохранительные органы (часть 5 ст. 7 комментируемого Закона).

Во-вторых, самостоятельность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации гарантируется системой норм, регламентирующих процедуру назначения и прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов данного органа. Порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации определен в частях 1 - 5 ст. 6 комментируемого Закона. В отношении председателя регионального контрольно-счетного органа такие положения имеют прямое действие, в то время как по вопросам назначения заместителя председателя и аудиторов комментируемый Закон содержит бланкетные нормы, отсылающие к законодательству субъекта Российской Федерации. Что касается иных должностных лиц контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации - инспекторов, на которых возлагаются основные обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего государственного финансового контроля в пределах компетенции органа, то их кандидатуры определяются и утверждаются на должность руководством самого органа в лимитах штатной численности.

Должностные лица контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, замещающие государственные должности субъекта Российской Федерации, досрочно прекращают свои полномочия по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации только в определенных частью 5 ст. 8 комментируемого Закона случаях, при этом перечень таких оснований является закрытым.

В-третьих, организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации обусловливается характером решаемых им задач и объемом предоставленных полномочий (ст. 9 комментируемого Закона). Для реализации вверенных ему полномочий контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществляет планирование своей деятельности посредством разработки и утверждения планов работы (часть 1 ст. 12 комментируемого Закона). В случаях, когда в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации образован коллегиальный орган, вопросы планирования и организации, методологии контрольной деятельности рассматриваются в рамках заседаний коллегии (часть 10 ст. 5 комментируемого Закона). По результатам проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации составляет отчеты о проделанной работе, определяет суммарное количество выявленных нарушений и др.

Федеральным законодателем определен перечень объектов контроля, на которые распространяются полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, при одновременном установлении условий независимости данных органов от проверяемых ими органов и организаций (часть 4 ст. 9 комментируемого Закона). Действия (бездействие) должностных лиц контрольно-счетных органов могут быть обжалованы проверяемыми органами и организациями в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации (часть 2 ст. 17 комментируемого Закона).

Одной из самых важных гарантий самостоятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации выступает его финансовая автономность, закрепленная в части 1 ст. 20 комментируемого Закона. Средства, предназначенные для финансового обеспечения деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельной строкой.

Помимо этого, председателю, заместителю(-ям) председателя и аудиторам контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (часть 7 ст. 7 комментируемого Закона).

2. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации и подотчетен ему.

Комментируемый Закон, наделяя контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации статусом самостоятельного государственного органа субъекта Российской Федерации, тем не менее устанавливает в части 3 комментируемой статьи его подотчетность (но не подчиненность!) законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, учредившему данный орган финансового контроля.

При этом сфера подотчетности определена в рассматриваемом Законе как проведенные контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, результаты которых оформляются в виде регулярных отчетов о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

Данную информацию контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в отношении итоговых отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда - ежегодно, в отношении промежуточных отчетов - в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, определяющим статус регионального контрольно-счетного органа. Например, во Владимирской области Законодательное собрание и администрация знакомятся с аналитическими записками областной Счетной палаты, содержащими оценку отчетов об исполнении бюджета Владимирской области, бюджета Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования и результатах проводимых контрольных мероприятий, не реже одного раза в квартал (абз. 12 ст. 2 Закона Владимирской области от 4 декабря 1995 года N 16-ОЗ "О Счетной палате Владимирской области").

3. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации - постоянно действующий орган.

Организационная независимость контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, кроме названных выше элементов статуса данного органа и его должностных лиц, гарантируется за счет установленных в комментируемом Законе на основе принципа постоянства деятельности (стабильности) временных параметров осуществления им своих полномочий.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации непрерывной системы контроля на всем протяжении бюджетного процесса:

1) на стадии составления проекта бюджета - экспертиза проектов законов о бюджете субъекта Российской Федерации и бюджете территориального государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и следующий за ним двухлетний плановый период;

2) на стадии исполнения бюджета - контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в текущем финансовом году;

3) на отчетной стадии - осуществление внешней проверки бюджетной отчетности, подготовка и представление законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации заключений по исполнению бюджета субъекта и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в отчетном финансовом году.

В соответствии с частью 5 комментируемой статьи деятельность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации очередного созыва.

Однако срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации ограничен и устанавливается законом субъекта Российской Федерации, при этом данный срок не должен быть менее чем срок полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации (часть 4 ст. 5 комментируемого Закона).

В отношении регулирования иных аспектов временных параметров функционирования региональных контрольно-счетных органов законами субъектов Российской Федерации также определяются сроки замещения должностей председателя, заместителя председателя и аудиторов органа. Так, согласно части 2 ст. 6 Закона Калининградской области от 31 марта 2010 года N 422 "О Контрольно-счетной палате Калининградской области" кандидатуру для назначения на должность председателя областной контрольно-счетной палаты Губернатор Калининградской области представляет не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего председателя, за исключением случаев досрочного освобождения председателя от должности - тогда кандидатура должна быть представлена в двухнедельный срок со дня указанного освобождения.

4. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет функции внешнего государственного финансового контроля.

Комментируемый Закон наделяет контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации статусом органов внешнего государственного финансового контроля.

Согласно ст. 1 Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой в 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лима (Республика Перу), организация финансового контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Как далее гласит названный документ, признаваемый общепринятым стандартом организации и деятельности органов финансового контроля, "контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем".

Для достижения этой цели формируется специализированный орган финансового контроля, статус, внутреннее устройство и организация деятельности которого обеспечивают функционирование механизма внешнего финансового контроля в целом и применение отдельных форм (методов) финансового контроля в частности.

В комментируемом Законе не содержится формулировки назначения внешнего государственного финансового контроля. Тем не менее в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах чаще всего можно обнаружить указание на конкретные цели и задачи осуществления данного вида деятельности. Так, в ст. 67 Конституции Республики Дагестан установлено, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Республики Дагестан Народное собрание образует Счетную палату Республики Дагестан, порядок деятельности которой определяется Законом Республики Дагестан. В свою очередь Закон Республики Дагестан от 14 июня 1996 года N 9 "О Счетной палате Республики Дагестан" в ст. 2 закрепляет задачи указанного органа.

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации реализуют переданные им функции в сфере внешнего государственного финансового контроля посредством проведения контрольных, экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 ст. 10 комментируемого Закона), а также осуществления информационных, консультационных, координационных и иных мер.

5. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

В соответствии с частью 7 комментируемой статьи все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации наделены правами юридического лица. При этом статус юридического лица приобретается контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации не в результате государственной регистрации, а в силу провозглашения его таковым в законе субъекта Российской Федерации.

Ввиду названного статуса частью 9 комментируемой статьи устанавливается, что контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации должны в обязательном порядке иметь гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба субъекта Российской Федерации.

Российское гражданское законодательство (п. 1 ст. 48 ГК РФ) признает в качестве юридического лица организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс и (или) смету.

Исходя из анализа текста комментируемого Закона, очевидно, что по порядку образования, составу членов, отношению к собственности, правам и обязанностям, характеру деятельности контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации принципиально отличаются от юридических лиц частного права. По своей сущности контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации являются некоммерческими образованиями - юридическими лицами публичного права <64>.

--------------------------------

<64> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2011. 352 с.

В соответствии с частью 2 комментируемой статьи, а также иными положениями рассматриваемого Закона контрольно-счетный орган муниципального образования характеризуется фактически теми же особенностями, что составляют основы правового статуса контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации:

1. Контрольно-счетный орган муниципального образования является самостоятельным органом.

2. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования и подотчетен ему.

3. Контрольно-счетный орган муниципального образования - постоянно действующий орган.

4. Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет функции внешнего муниципального финансового контроля.

5. Контрольно-счетный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, если это предусмотрено в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования (часть 8 комментируемой статьи).

Частями 10 - 12 комментируемой статьи регулируются частные случаи организации внешнего муниципального финансового контроля в отношении городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, входящих в их состав внутригородских муниципальных образований, а также поселений в составе муниципальных районов.

Прежде всего организация и деятельность контрольно-счетного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения должны определяться законом субъекта Российской Федерации - соответствующего города федерального значения. Кроме того, в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на уровне внутригородских муниципальных образований городов федерального значения могут быть переданы контрольно-счетным органам городов Москвы и Санкт-Петербурга посредством заключения соответствующих соглашений. В связи с этим согласно ст. 17 Закона города Москвы от 30 июня 2010 года N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" к полномочиям данного органа относится осуществление внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов внутригородских муниципальных образований в городе Москве.

Аналогично передача контрольных полномочий поселения может производиться в пользу муниципального района, в которое данное поселение входит.

Подводя итог, можно отметить, что комментируемая статья устанавливает основы статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования) является самостоятельным постоянно действующим органом внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, образуемым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (представительным органом муниципального образования) и подотчетным ему, который обладает (может обладать в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования) правами юридического лица.

Что касается статуса отдельных контрольно-счетных органов в каждом из субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то согласно отсылочному положению части 6 комментируемой статьи их наименования, полномочия, состав и порядок деятельности устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом.

Статья 4. Принципы деятельности контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 4

Комментируемая статья устанавливает основные принципы, на которых должна основываться деятельность контрольно-счетных органов.

В переводе с латинского термин "принцип" (principium) означает основу, первоначало. Под принципом права принято понимать основные направляющие, руководящие, смыслообразующие идеи, лежащие в основе функционирования определенной системы отношений, являющиеся ее фундаментом.

Принципы права не создаются по воле и субъективному желанию отдельных индивидов или социальных групп. Они носят объективный характер, обусловлены существующими социально-экономическими отношениями, а также природой государства и права как общественных институтов.

Принципы права выступают регуляторами общественных отношений, отражают и одновременно определяют тенденции развития государства.

Зафиксированные в настоящей статье принципы коррелируют с конституционными нормами-принципами и нормами международного права. Базовые принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации восходят к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI) в 1977 году, а также к Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года.

Остановимся на отдельных принципах.

Принцип законности как общеправовой принцип закреплен в Конституции РФ. В пункте 2 статьи 4 закреплено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Относительно процесса осуществления финансового контроля данный принцип реализуется через обязательную нормативную правовую регламентацию деятельности контрольно-счетных органов. Так, в соответствии со статьей 2 комментируемого Закона деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ основывается на Конституции РФ и регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <65>, Бюджетным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ, Конституциями субъектов РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

--------------------------------

<65> Собрание законодательства РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.

Деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований также основывается на Конституции РФ и регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <66>, Бюджетным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ, муниципальными правовыми актами.

--------------------------------

<66> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с пунктом 2 части 2 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации реализация принципа законности предполагает законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, а также строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства.

Через действие принципа законности происходит легитимация существующего общественного строя и отношений между государством и обществом.

Принцип объективности раскрывается в части второй Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. В п. 2.3 записано, что принцип объективности предполагает:

- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;

- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;

- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;

- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Объективный подход требует от сотрудников контрольно-счетных органов четкого следования букве и духу закона, отсутствия личностной заинтересованности в результатах проверок. Конкретизация данного положения содержится в Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <67>, где в статье 4 в качестве одного из принципов гражданской службы указывается профессионализм и компетентность гражданских служащих, выступающие условиями объективности их деятельности. В соответствии со статьей 18 указанного Закона гражданский служащий обязан не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам.

--------------------------------

<67> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Чтобы исключить личную заинтересованность лица, проводящего контрольные мероприятия, в п. 5 и п. 6 ст. 7 комментируемого Закона присутствует специальное указание на недопустимость родственных связей между гражданами, замещающими государственные должности в контрольно-счетном органе, и руководителями различных органов государственной власти.

Информация, полученная в процессе контрольных мероприятий, должна соответствовать реальному положению вещей, адекватно отражать сложившуюся ситуацию. Выводы, сделанные по результатам проверок, должны носить обоснованный характер, подтверждаться конкретными данными. Только в случае объективности выводов может быть принято верное решение в отношении исправления и преодоления выявленных нарушений.

Важнейшим принципом деятельности контрольно-счетных органов является принцип эффективности.

В п. 1.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ зафиксировано, что главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государств. Содержание понятия эффективности раскрывается в п. 1.4 этой же Декларации, где записано, что эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

Поскольку функционирование контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в рамках взаимной поддержки и согласованной деятельности со Счетной палатой РФ, то для раскрытия содержания принципа эффективности деятельности контрольно-счетных органов следует обратиться к документам, на основе которых осуществляет свою деятельность Счетная палата РФ.

Так, в п. 2.4 Стандарта финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденного Коллегией Счетной палаты РФ (Протокол от 2 апреля 2010 года N 15К (717)), зафиксированы основные типы финансового контроля - финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит - и определяются их цели.

Одним из направлений реализации принципа эффективности является использование аудита эффективности как одного из типов финансового контроля. В соответствие со Стандартом СФК 101 к аудиту эффективности относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Аудит эффективности предполагает проверку законного характера использования государственных и муниципальных средств, их целевого назначения, а также эффективность использования финансовых ресурсов для решения общегосударственных задач. Эффективность в данном аспекте включает в себя две составляющие: экономность расходования средств и их результативность. Аудит эффективности направлен не только на выявление недостатков, но в первую очередь на определение путей и механизмов преодоления выявленных проблем, выработку рекомендаций по их устранению. Поэтому в пункте 1 статьи 10 комментируемого Закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" зафиксировано, что к формам осуществления контрольно-счетными органами финансового контроля наряду с контрольными относятся также экспертно-аналитические мероприятия.

В Стандарте финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств", утвержденном решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (Протокол от 9 июня 2009 года N 31К (668)), раскрывается содержание понятия аудита эффективности. Так, в п. 3 названного Стандарта дается определение эффективности использования государственных средств, которая характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение. Данное соотношение включает в себя экономичность, продуктивность и результативность использования государственных средств. Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества (п. 3.2 СФК 104). Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами (п. 3.3 СФК 104). Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта (п. 3.4 СФК 104).

Также в упомянутом СФК 104 четко структурирована процедура аудита эффективности, выделены основные этапы проведения контрольных мероприятий, определены критерии оценки эффективности использования государственных средств.

Особому финансовому контролю должны подвергаться расходы бюджетных средств, целесообразность использования государственной собственности. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, зафиксированный в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, как раз и позволяет реализовать данный подход. В силу ст. 34 БК РФ при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Для реализации поставленных задач разрабатывается концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Следующим принципом деятельности контрольно-счетных органов является принцип независимости.

Независимость контрольно-счетных органов может быть рассмотрена в организационном, финансовом, функциональном и иных отношениях. Органы финансового контроля самостоятельно определяют предмет и объект контроля, методы и формы контрольной деятельности, объем и сроки проведения проверок. Деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена. Согласно пункту 4 статьи 3 комментируемого Закона контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Конкретизацию данного положения мы находим в пункте 1 статьи 12, где зафиксировано, что контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.

Принцип независимости также нашел свое отражение в п. 2.2 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ. Он включает в себя:

- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;

- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;

- избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;

- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;

- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);

- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;

- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Принцип независимости самым тесным образом связан с принципом гласности. Принцип гласности предполагает открытость и прозрачность деятельности контрольно-счетных органов, информированность граждан о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и принятых по их поводу решений, о мерах по исправлению выявленных нарушений. Данный принцип требует общедоступности результатов финансового контроля.

Статья 19 комментируемого Закона "Обеспечение доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов" направлена на реализацию принципа гласности. Создание официальных сайтов контрольно-счетных органов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и публикация на этих сайтах или в средствах массовой информации материалов контрольных мероприятий, иной информации о деятельности контрольно-счетных органов позволяют информировать общество о реальном положении дел не только в финансовой системе в частности, но и в экономической системе государства в целом. Принцип гласности предполагает использование понятной и доступной терминологии в публикуемых документах, доступность и прозрачность процедуры принятия решений по результатам проверок.

В соответствии с п. 2.5 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ принцип гласности предусматривает:

- открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности;

- предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;

- регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);

- законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

Принципы деятельности контрольно-счетных органов тесно взаимосвязаны между собой. Они обладают признаком системности. Содержание и значение каждого отдельного принципа определяется не только собственным содержанием, но и местом, занимаемым в целостной системе принципов деятельности контрольно-счетных органов. Принципы деятельности контрольно-счетных органов представляют собой единое концептуальное образование.

Так, например, объективность является одним из определяющих условий эффективности деятельности контрольно-счетных органов. В то же время гарантией объективного отражения реального положения дел в контролируемой сфере деятельности является организационная и функциональная независимость и гласность контрольно-счетных органов.

Принципы деятельности контрольно-счетных органов не только отражают уже сложившиеся отношения, но также определяют приоритетные направления развития финансовой системы.

Статья 5. Состав и структура контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 5

Комментируемая статья устанавливает единообразие структуры и состава контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. В контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации обязательно должны быть предусмотрены должности председателя и аудиторов, а также должности аппарата контрольно-счетного органа: инспекторов и иных штатных работников. Кроме того, в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя, но ее наличие не является обязательным, в отличие от Счетной палаты Российской Федерации, где такая должность предусматривается в обязательном порядке (см. ст. 4 Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"). Должность заместителя председателя также предусмотрена, например, в Контрольно-счетной палате Ярославской области (см. ст. 4 Закона Ярославской области от 26 января 2000 года N 5-з "О Контрольно-счетной палате Ярославской области").

Структура контрольно-счетных органов муниципальных образований в обязательном порядке должна включать в себя председателя и аппарат контрольно-счетного органа, состоящий из инспекторов и иных штатных работников. Должности заместителя председателя и аудиторов для контрольно-счетного органа муниципального образования не являются обязательными.

Более детально структура контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяется соответственно законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа власти муниципального образования о контрольно-счетном органе. Требования к кандидатуре председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов, а также порядок их назначения, установлены статьями 6 и 7 комментируемого Закона. Должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации или к должностям муниципальной службы. Должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, как правило, относится к той же группе должностей, что и должность председателя представительного органа власти. Например, в соответствии с Реестром государственных должностей Санкт-Петербурга, утвержденным Законом Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 года N 302 "О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре государственной гражданской службы Санкт-Петербурга", должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга отнесена к государственным должностям Законодательного собрания Санкт-Петербурга с окладом, соответствующим окладу председателя Законодательного собрания. Должность заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга отнесена уже к высшей группе должностей, а должность начальника отдела - к главной группе должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга.

Число аудиторов для контрольно-счетного органа федеральным законом не установлено. Не всегда их точное число устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Так, например, в ст. 6 Закона Курганской области от 5 июля 2011 года N 43 "О Контрольно-счетной палате Курганской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Курганской области" указано, что Контрольно-счетная палата Курганской области состоит из председателя, аудиторов и аппарата. Законом Приморского края от 4 августа 2011 года N 795-КЗ "О Контрольно-счетной палате Приморского края", наоборот, установлено точное число аудиторов. Согласно статье 3 данного Закона Контрольно-счетная палата Приморского края состоит из председателя, заместителя председателя, шести аудиторов и сотрудников аппарата. Закон Калининградской области от 31 марта 2010 года N 422 "О Контрольно-счетной палате Калининградской области" содержит иное решение вопроса об установлении количества аудиторов. Согласно ст. 5 данного Закона, количество аудиторов Контрольно-счетной палаты Калининградской области и их предельная штатная численность устанавливаются Коллегией Контрольно-счетной палаты в пределах ассигнований на содержание палаты.

Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов, которые отнесены к должностным лицам, определяются ст. 14 комментируемого Закона. Такими работниками, согласно п. 1 ст. 8 Закона, обязательно являются председатель, заместитель председателя, аудиторы и инспекторы контрольно-счетного органа.

Согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Служба в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации относится к государственной гражданской службе.

Статья 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" определяет государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации как гражданина, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающего денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Нанимателем государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации является субъект Российской Федерации, а его правовое положение устанавливается Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Должностные лица контрольно-счетных органов муниципальных образований, должности которых отнесены к должностям муниципальной службы, являются муниципальными служащими. Муниципальный служащий определяется в ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" как гражданин, исполняющий в порядке, определенном правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, а правовое положение регулируется Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также законами субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено муниципальное образование, и актами представительного органа муниципального образования.

На всех служащих контрольно-счетных органов, в том числе государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих, а также служащих, не замещающих должности государственной гражданской службы и муниципальной службы, распространяется действие трудового законодательства Российской Федерации.

В контрольно-счетном органе может образовываться коллегия для решения наиболее важных вопросов, которая действует либо на основании закона субъекта Российской Федерации, акта представительного органа местного самоуправления, либо на основании регламента контрольно-счетного органа.

В числе вопросов, которые относятся к компетенции коллегии, может быть рассмотрение результатов контрольных мероприятий и принятие по ним решений; утверждение отчетов о деятельности контрольно-счетного органа и направление их в представительный орган власти; планирование и организация деятельности контрольно-счетного органа; определение методологии и методики контрольной деятельности.

Как правило, в состав коллегии контрольно-счетного органа по должности входят его председатель, заместитель председателя и аудиторы (см., например, ст. 5 Закона Приморского края от 4 августа 2011 года N 795-КЗ "О Контрольно-счетной палате Приморского края"). Иногда в состав коллегии включаются также депутаты представительного органа власти (см. ст. 9 Закона Брянской области от 8 августа 2011 года N 86-З "О Контрольно-счетной палате Брянской области").

Статья 6. Порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 6

В комментируемой статье закреплен порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Согласно части 1 комментируемой статьи назначение на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации является прерогативой законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые имеют право вносить предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. Среди них:

председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако следует отметить, что количество депутатов при этом должно составлять не менее одной трети от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Важно отметить, что перечисленные субъекты не являются единственными уполномоченными субъектами в данной области. Так, согласно части 3 комментируемой статьи комитетам и комиссиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации также может быть предоставлено право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Так, например, данное право закреплено в ст. 6 Закона Пензенской области от 12 августа 2011 года N 2114-ЗПО <68> "О Счетной палате Пензенской области", согласно которой предложения о кандидатурах на должность председателя Счетной палаты вносятся в Законодательное собрание постоянными комиссиями Законодательного собрания.

--------------------------------

<68> Пензенские губернские ведомости. 2011. N 67. С. 8.

Часть 4 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, согласно которой предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации вносятся в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Так, согласно ст. 5 Закона Архангельской области от 30 мая 2011 года N 288-22-ОЗ <69> "О Контрольно-счетной палате Архангельской области" предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты вносятся в областное Собрание председателем контрольно-счетной палаты. В ст. 5 Закона Курской области от 21 сентября 2011 года N 72-ЗКО <70> "О Контрольно-счетной палате Курской области" установлено, что предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя Контрольно-счетной палаты, аудиторов Контрольно-счетной палаты вносятся в Курскую областную Думу уполномоченными субъектами не позднее, чем за два месяца до истечения срока их полномочий. В случае досрочного прекращения полномочий заместителя председателя Контрольно-счетной палаты, аудиторов Контрольно-счетной палаты кандидатуры на должности заместителя председателя Контрольно-счетной палаты, аудиторов Контрольно-счетной палаты вносятся уполномоченными субъектами не позднее одного месяца со дня досрочного прекращения их полномочий.

--------------------------------

<69> Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва. 2011. N 22.

<70> Курская правда. 2011. N 118.

В соответствии с частью 5 комментируемой статьи порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации устанавливается регламентом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что подобным образом происходит назначение на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования представительным органом муниципального образования, соответственно.

Часть 7 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые имеют право вносить предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования в представительный орган муниципального образования. Среди них:

председатель представительного органа муниципального образования;

депутаты представительного органа муниципального образования - не менее одной трети от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования;

глава муниципального образования.

Важно отметить, что согласно ч. 8 комментируемой статьи комитетам и комиссиям представительного органа муниципального образования также может быть предоставлено право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Часть 9 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, согласно которой предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Следует отметить, что непосредственно порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.

Таким образом, комментируемый Закон закрепил положения, касающиеся порядка назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Назначение на указанные должности выполняет законодательный орган государственной власти субъекта РФ или представительный орган муниципального образования. При этом законом также устанавливается перечень субъектов, которые имеют право вносить предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа. Необходимо отметить, что наличие законодательно определенной процедуры назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов обеспечивает организационную и функциональную независимость контрольно-счетных органов, соответственно.

Статья 7. Требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 7

Комментируемой статьей устанавливаются особые требования к кандидатам, претендующим на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов как к государственным и муниципальным служащим. В комментируемой статье всего лишь детализируются общие требования с учетом специфики предполагаемой деятельности.

Так, на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. В большинстве законов субъектов Российской Федерации о контрольно-счетной деятельности установлены аналогичные требования, а с учетом норм комментируемого Закона они должны будут унифицированы.

В свою очередь, на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

Законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования для должностных лиц, указанных в частях 1 и 2 комментируемой статьи, могут быть установлены дополнительные требования к образованию и опыту работы.

Частью 4 комментируемой статьи установлены и определенные ограничения и запреты. Так, гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа в случае:

1) наличия у него неснятой или непогашенной судимости;

2) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

4) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Кроме того, граждане, замещающие государственные должности в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации, не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, с руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Граждане, замещающие муниципальные должности в контрольно-счетном органе муниципального образования, не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования. В целях раскрытия сути комментируемого положения отметим, что в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Председатели, заместители председателя и аудиторы контрольно-счетных органов не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Данное требование в Российской Федерации распространяется на всех без исключения граждан, претендующих на государственные и муниципальные должности, на выборные должности и т.д. Однако закрепление в комментируемом Законе ограничительных требований является позитивным и должно способствовать эффективной работе контрольно-счетных органов. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Председатели, заместители председателя и аудиторы контрольно-счетных органов, а также лица, претендующие на замещение указанных должностей, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Статья 8. Гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 8

Комментируемая статья закрепляет гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов, которые являются условиями беспрепятственного и эффективного осуществления ими своих полномочий.

Субъектный состав должностных лиц контрольно-счетных органов содержится в части 1 комментируемой статьи. К ним относятся: председатели, заместители председателя, аудиторы и инспекторы контрольно-счетных органов.

Частью 2 комментируемой статьи предусмотрена ответственность лиц, осуществляющих воздействие в какой-либо форме на должностных лиц контрольно-счетных органов в целях воспрепятствования осуществлению ими должностных полномочий или оказания влияния на принимаемые ими решения, а также насильственные действия, оскорбления, а равно клевета в отношении должностных лиц контрольно-счетных органов либо распространение заведомо ложной информации об их деятельности.

Следует отметить, что совершение указанных действий в отношении должностных лиц контрольно-счетных органов влечет за собой ответственность, установленную как законодательством Российской Федерации, так и законодательством субъекта Российской Федерации.

Так, например, неисполнение законных требований должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ "Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей" <71>.

--------------------------------

<71> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

При этом в случае воспрепятствования осуществлению должностным лицом контрольно-счетных органов своих должностных полномочий, которое выражается в насильственных действиях по отношению к нему, а также нанесение оскорблений квалифицируются как уголовно наказуемые преступления, установленные ст. 318 "Применение насилия в отношении представителя власти" и ст. 319 "Оскорбление представителя власти" Уголовного кодекса РФ <72>.

--------------------------------

<72> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Часть 3 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, в соответствии с которой должностные лица контрольно-счетных органов подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <73> обеспечение государственной защиты должностных лиц контролирующих органов состоит в осуществлении уполномоченными на то государственными органами предусмотренных настоящим Федеральным законом мер безопасности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. Указанные меры государственной защиты могут также применяться в отношении близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности должностных лиц контролирующих органов либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.

--------------------------------

<73> Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.

Для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органами, обеспечивающими безопасность, могут применяться, с учетом конкретных обстоятельств, следующие меры безопасности: личная охрана, охрана жилища и имущества; выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; временное помещение в безопасное место; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы; переселение на другое место жительства; замена документов, изменение внешности.

Кроме того, основные и дополнительные государственные гарантии, которые являются общими для всех государственных гражданских служащих, предусмотрены Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <74>.

--------------------------------

<74> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Согласно части 4 комментируемой статьи должностные лица контрольно-счетных органов обладают гарантиями профессиональной независимости. Данная гарантия вытекает из статуса контрольно-счетных органов, которые обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Так, должностные лица контрольно-счетных органов осуществляют полномочия независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и т.д. Воздействие в какой-либо форме иных органов государственной власти, должностных лиц, общественных организаций, средств массовой информации на должностных лиц контрольно-счетных органов с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Кроме того, существенное значение имеет установление оснований досрочного освобождения должностных лиц контрольно-счетных органов от должности и усложненный порядок реализации данной процедуры. Так, часть 5 комментируемой статьи содержит закрытый перечень случаев, в соответствии с которыми должностное лицо контрольно-счетного органа, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации или муниципальную должность, досрочно освобождается от должности. Среди них:

1) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении должностного лица контрольно-счетного органа;

2) признание должностного лица контрольно-счетного органа недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда. Следует отметить, что признание гражданина недееспособным предусмотрено ст. 29 ГК РФ <75>, согласно которой гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Ограничение дееспособности гражданина предусмотрено в ст. 30 ГК РФ, в соответствии с которой гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством;

--------------------------------

<75> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

3) выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

4) подача письменного заявления об отставке. Иными словами, в данном пункте подразумевается досрочное сложение полномочий должностного лица, которое обозначено понятием "отставка";

5) нарушения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на должностного лица контрольно-счетного органа полномочий или злоупотребления должностными полномочиями, если за решение о досрочном освобождении такого должностного лица проголосует большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа;

6) достижение установленного законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с федеральным законом предельного возраста пребывания в должности. Так, например, согласно Закону Архангельской области от 30 мая 2011 года N 288-22-ОЗ <76> "О Контрольно-счетной палате Архангельской области" предельный возраст пребывания в должности председателя, заместителя председателя, аудитора Контрольно-счетной палаты составляет 65 лет. Важно отметить, что комментируемую статью планируется дополнить частью 6 следующего содержания:

--------------------------------

<76> Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва. 2011. N 22.

"6. Предельный возраст пребывания в должности должностным лицом контрольно-счетного органа, замещающим государственную должность субъекта Российской Федерации или муниципальную должность, - 65 лет. Нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть предусмотрено продление срока пребывания в должности должностных лиц контрольно-счетных органов, замещающих муниципальную должность, до окончания срока их полномочий." <77>;

--------------------------------

<77> Ст. 3, проект Федерального закона N 526517-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования организации местного самоуправления" (ред., принята ГД ФС РФ в I чтении 17.06.2011).

7) выявления обстоятельств, предусмотренных частями 4 - 6 статьи 7 комментируемого Закона. В этой части комментируемая статья тесно связана с нормами, закрепляющими требования к кандидатурам на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов.

Следует отметить, что досрочное освобождение должностного лица контрольно-счетного органа, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации или муниципальную должность, возможно только на основании решения законодательного (представительного) органа.

Таким образом, нормы комментируемого Закона, закрепляющие гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов, можно также расценивать и как гарантии независимости должностных лиц контрольно-счетных органов, представляющие собой одновременно гарантии независимости самих контрольно-счетных органов. В частности, в комментируемом Законе содержатся положения о недопустимости воздействия в какой-либо форме на должностных лиц контрольно-счетных органов, а также положения, касающиеся их государственной защиты.

Статья 9. Основные полномочия контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 9

Комментируемая статья закрепляет основные полномочия контрольно-счетных органов. В общем виде основные полномочия контрольно-счетных органов можно определить как контрольно-ревизионные, экспертно-аналитические и информационные полномочия, которые реализуются на этапе предварительного, текущего и последующего финансового контроля.

Часть 1 комментируемой статьи содержит основные полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. Так, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации, являясь постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, осуществляет полномочия по контролю за:

исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Кроме того, за контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации закреплено такое важное полномочие, как контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что помимо финансового контроля за контрольно-счетными органами закрепляются и общие управленческие полномочия, такие, как соблюдение установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации, что не является непосредственно финансовым контролем, но с ним связано.

При реализации экспертно-аналитических полномочий контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет:

экспертизу проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

финансово-экономическую экспертизу проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также государственных программ субъекта Российской Федерации;

анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

В рамках реализации информационных полномочий контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет подготовку информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Кроме того, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий имеет право участвовать в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Так, например, согласно части 2 ст. 17 Закона города Москвы от 30 июня 2010 года N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" <78> при проведении экспертиз проектов правовых актов города Москвы в пределах компетенции Контрольно-счетная палата вправе оценивать наличие в них коррупциогенных факторов.

--------------------------------

<78> Ведомости Московской городской Думы. 2011. N 9. Ст. 229.

Следует отметить, что перечень основных полномочий контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации является открытым, поскольку федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации могут быть установлены иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля. Так, например, в соответствии со ст. 10 Закона Московской области от 12 ноября 2010 года N 135/2010-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Московской области" Контрольно-счетная палата наделена полномочием по проведению не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования Московской области, в бюджете которого доля межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов.

В Законе города Москвы от 30 июня 2010 года N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" закреплены полномочия Контрольно-счетной палаты города Москвы, которые дополняют перечень, установленный комментируемой статьей. В частности, Контрольно-счетная палата города Москвы осуществляет следующие полномочия:

ежемесячный мониторинг исполнения бюджета города Москвы и социально-экономической ситуации в городе Москве;

проверку и обследование реализации программ города Москвы, планов развития города Москвы;

проверку и обследование управления государственным долгом города Москвы.

В соответствии со ст. 7 Закона Курской области от 21 сентября 2011 года N 72-ЗКО <79> "О Контрольно-счетной палате Курской области" Контрольно-счетная палата Курской области утверждает стандарты внешнего государственного финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориального государственного внебюджетного фонда, органов местного самоуправления, муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий Курской области или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации, а в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом. Кроме того, Контрольно-счетная палата Курской области разрабатывает общие требования к стандартам внешнего муниципального финансового контроля для контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Курской области.

--------------------------------

<79> Курская правда. 2011. N 118.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования. Следует отметить, что эти полномочия соответствуют полномочиям, закрепленным за контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации, и направлены на реализацию муниципального финансового контроля. Среди них: контроль за исполнением местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции.

Следует отметить, что федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут быть установлены иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля. Так, например, в Положении о Контрольно-счетной палате Великого Новгорода, утвержденном решением Думы Великого Новгорода от 1 февраля 2011 года N 903 "О Контрольно-счетной палате Великого Новгорода" <80>, предусмотрено, что Контрольно-счетная палата осуществляет анализ данных реестра расходных обязательств Великого Новгорода на предмет выявления несоответствия между расходными обязательствами Великого Новгорода, включенными в реестр расходных обязательств, и расходными обязательствами Великого Новгорода, планируемыми к финансированию в очередном финансовом году в соответствии с нормами проекта бюджета Великого Новгорода.

--------------------------------

<80> Новгород официальный. 16.02.2011. N 5.

Кроме того, в части 3 комментируемой статьи предусмотрено, что контрольно-счетный орган муниципального района, помимо полномочий, перечисленных выше, вправе осуществлять контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.

В части 4 комментируемой статьи определяется область контрольных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, контрольные полномочия контрольно-счетных органов распространяются на: органы государственной власти и государственные органы; органы территориальных государственных внебюджетных фондов; органы местного самоуправления и муниципальные органы; государственные (муниципальные) учреждения и унитарные предприятия соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); иные организации, при условии, что они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Следует отметить, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль может осуществляться контрольно-счетными органами также в отношении не указанных выше организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства. Однако финансовый контроль в данном случае осуществляется при условии, что возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Таким образом, к несомненным плюсам комментируемого Закона можно отнести правовое закрепление основных полномочий контрольно-счетных органов, среди которых можно выделить такое важное полномочие, как контроль за результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета, а также оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета.

Помимо финансового контроля за контрольно-счетными органами закрепляются и общие управленческие полномочия, такие, как контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности, что не является непосредственно финансовым контролем, но с ним связано.

Статья 10. Формы осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля

Комментарий к статье 10

Комментируемая статья является основополагающей в Законе, потому что затрагивает вопросы конкретных форм реализации контрольных полномочий и отличается новизной. Предусмотрены две формы осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля - контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. В этих вопросах законодатель отошел от традиционной структуры организации внешнего государственного финансового контроля, сложившейся на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральным законом от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичные положения содержались до последнего времени во всех законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, а также в актах представительных органов муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах. В новых законах о контрольно-счетных органах, принятых уже в 2011 году на уровне субъектов Российской Федерации, все нормы соответствуют комментируемому Закону, а статьи, посвященные формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, полностью повторяют положения статьи комментируемого Закона (см., например, Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2011 года N 77-оз "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области", Закон Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" и др.).

Однако ни в комментируемом Законе, ни во вновь принятых законах субъектов Российской Федерации не раскрывается содержание понятий "форм контрольных или экспертно-аналитических мероприятий". Из этого следует, что необходимо следовать международным стандартам организации контрольно-счетной деятельности и сложившейся практике, а также, методически основываясь на стандартах принятых Коллегией Счетной палаты РФ, принимать свои собственные стандарты. В том числе сотрудничая в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов России. Так, в новых законах о контрольно-счетных органах, принятых уже в 2011 году на уровне субъектов Российской Федерации, в статьях, посвященных регламенту, предусматривается, в частности в ст. 12 Закона Санкт-Петербурга "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга", что содержание направлений деятельности Контрольно-счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности Контрольно-счетной палаты определяются регламентом Контрольно-счетной палаты. Аналогичные положения содержаться и в других "новых" законах субъектов Российской Федерации и в нормативных правовых актах муниципальных образований о контрольно-счетных органах. В действующих регламентах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации коллегии контрольно-счетных органов утверждают методические рекомендации и стандарты.

На федеральном уровне уже выработан единый порядок организации контрольных мероприятий в Стандарте Счетной палаты РФ.

Так, например, согласно Стандарту финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, Протокол от 2 апреля 2010 года N 15К (717)) контрольное мероприятие - это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.

Согласно СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" контрольные мероприятия Счетной палаты РФ в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются по следующим типам финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.

К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств.

К аудиту эффективности относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

К стратегическому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является комплексная оценка возможности достижения (реализуемости) в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.

В случае если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, данное мероприятие классифицируется как смешанное контрольное мероприятие. Естественно, действующие регламенты контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будут приведены в соответствие с нормами комментируемого Закона.

Частью 2 комментируемой статьи устанавливается, что при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. Подробный порядок составления акта, т.е. вся процедура, устанавливается в Регламенте контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, согласно Регламенту Контрольно-счетной палаты Москвы по результатам проверки составляется акт проверки <81>. В отдельных случаях в процессе проведения проверки могут составляться промежуточные акты и (или) справки. Акт направляется в проверяемую организацию для ознакомления. При проведении комплексной проверки в нескольких организациях на ознакомление в каждую организацию направляется только тот акт, который имеет отношение к данной организации. Направление в одну проверяемую организацию документов, содержащих результаты проверки других организаций, не допускается. Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2011 г. N 77-оз "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области", принятый уже в соответствии с комментируемым Законом, устанавливает, что по итогам проведенных контрольных мероприятий ответственные должностные лица Контрольно-счетной палаты составляют и подписывают акты. Должностные лица Контрольно-счетной палаты, принимавшие участие в проведении контрольных мероприятий и не согласные с содержащимися в акте фактами, вправе выразить особое мнение, которое является неотъемлемой составной частью акта. Акты, составленные Контрольно-счетной палатой при проведении контрольных мероприятий, в 10-дневный срок с даты подписания должностными лицами Контрольно-счетной палаты доводятся до сведения руководителей проверяемых органов (организаций). Руководитель проверяемого органа (организации) обязан в течение 10 дней со дня получения акта представить подписанный им акт в Контрольно-счетную палату, а в случаях несогласия с содержанием акта - подписать и представить такой акт с приложением протокола разногласий. Если руководитель проверяемого органа (организации) в установленный срок не представил подписанный акт, в нем делается соответствующая отметка должностными лицами Контрольно-счетной палаты. На основании актов по проведенным контрольным мероприятиям ответственное должностное лицо Контрольно-счетной палаты составляет, подписывает и представляет на утверждение председателя Контрольно-счетной палаты отчет, за достоверность которого несет персональную ответственность. Рассмотрение возражений и объяснений, поступающих по результатам контрольных мероприятий, возлагается на Коллегию Контрольно-счетной палаты.

--------------------------------

<81> См. подробнее: официальный сайт Ассоциации КСО России: http://www.ach-fci.ru/.

Согласно части 3 комментируемой статьи при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляется отчет или заключение. В действующих регламентах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отчет должен составляться о проведении проверки вообще. Согласно регламенту Контрольно-счетной палаты города Улан-Удэ <82> отчет - это служебный документ Контрольно-счетной палаты, составленный на основании акта проверки, обследования и содержащий комплексный анализ и оценку, обобщенные выводы, предложения и рекомендации по проведенному контрольному мероприятию. За достоверность отчета аудитор (начальник аналитико-правового отдела) Контрольно-счетной палаты несет персональную ответственность. Отчеты по результатам проверок, обследований представляются для рассмотрения председателю Контрольно-счетной палаты. На основании отчетов по результатам проверок, обследований составляется сводный годовой отчет о работе Контрольно-счетной палаты за отчетный период. Разработка и составление отчета по результатам проверки, обследования возлагается на аудитора (начальника аналитико-правового отдела) Контрольно-счетной палаты.

--------------------------------

<82> См. подробнее: официальный сайт Ассоциации КСО России: http://www.ach-fci.ru/.

Контрольно-счетная палата Нижегородской области проводит экспертно-аналитические мероприятия и дает заключения по:

1) проектам областного бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования, обоснованности их доходных и расходных статей, размерам дефицита областного бюджета;

2) проектам отчета об исполнении областного бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования;

3) вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Нижегородской области;

4) вносимым на рассмотрение Законодательного собрания проектам законодательных и иных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам;

5) вносимым на утверждение Законодательного собрания проектам договоров (соглашений) Нижегородской области, влекущих правовые последствия для областного бюджета;

6) проектам долгосрочных целевых программ, на финансирование которых используются средства областного бюджета, и проектам нормативных правовых актов, вносящих изменения в долгосрочные областные целевые программы (ст. 20 Закона Нижегородской области от 8 октября 2010 года N 156-З (в ред. от 1 сентября 2011 года "О Контрольно-счетной палате Нижегородской области").

В регламенты контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны будут внесены изменения с целью унификации при выполнении требований комментируемого Закона.

Статья 11. Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля

Комментарий к статье 11

В части 1 комментируемой статьи устанавливается перечень нормативных правовых актов, составляющих методологическую основу организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Законодатель к ним относит Конституцию РФ, законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, а также стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля представляют собой обязательные для исполнения должностными лицами контрольно-счетных органов нормы, положения, правила и процедуры, регламентирующие содержание и порядок подготовки, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий. Как правило, указанные стандарты являются продуктом унификации методических разработок в сфере внешнего финансового контроля и рекомендаций по их практическому применению.

С одной стороны, стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля содержат предназначенные для инспекторов рекомендации по вопросам методического обеспечения проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. С другой стороны, данные документы могут быть использованы в качестве организационного критерия оценки полученных результатов на предмет отклонения от заданных величин <83>.

--------------------------------

<83> Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 413.

Целями разработки стандартов и внедрения их в практику работы контрольно-счетных органов являются повышение качества, эффективности, объективности финансового контроля, обеспечение преемственности, последовательности применения контрольных методик, формирование целостной и связанной системы контрольных и аналитических мероприятий, экспертных исследований.

Контрольно-счетные органы вправе самостоятельно в пределах своей компетенции разрабатывать и утверждать стандарты осуществления внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Законодатель особо отмечает в части 4 комментируемой статьи, что стандарты финансового контроля не могут противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Российской Федерации.

Кроме того, как следует из п. 1 части 2 комментируемой статьи, в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля утверждаются контрольно-счетными органами в соответствии с общими требованиями, установленными Счетной палатой РФ и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации. Согласно п. 2 части 2 комментируемой статьи во всех иных случаях контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований утверждают такие стандарты в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

Отсюда можно сделать вывод о ключевой роли Счетной палаты РФ как высшего органа внешнего государственного финансового контроля в выработке единой методологии осуществления финансового контроля контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно п. 7 ст. 2.2 Регламента Счетной палаты РФ, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 4 апреля 2003 года N 8, аудиторам Счетной палаты РФ поручено организовывать методическую работу путем разработки проектов методических документов по проведению контрольных мероприятий. Разработанные документы могут оформляться в виде проектов стандартов финансового контроля, которые при необходимости вносятся на рассмотрение Коллегии Счетной палаты РФ.

Система стандартов финансового контроля (далее - СФК), утвержденная Счетной палатой РФ, включает в себя следующие документы <84>:

--------------------------------

<84> С текстами стандартов финансового контроля Счетной палаты РФ можно ознакомиться на официальном сайте Счетной палаты РФ по адресу: http:// www.ach.gov.ru/ ru/ expert/ material/ ?id=353.

1) СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ (Протокол от 2 апреля 2010 года N 15К (717));

2) СФК 102 "Проведение экспертно-аналитического мероприятия" (утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ (Протокол от 16 июля 2010 года N 36К (738));

3) СФК 104 "Проведения аудита эффективности использования государственных средств" (утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ (Протокол от 9 июня 2009 года N 31К (668));

4) СФК 4702 "Порядок организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов Российской Федерации" (утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ (Протокол от 7 июля 2006 года N 25К)).

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации во исполнение предоставленных комментируемым Законом полномочий также стали формировать собственную методологическую базу на основе стандартов внешнего государственного финансового контроля, причем в отдельных случаях такой опыт представляется достаточно прогрессивным.

Так, Контрольно-счетной палатой Брянской области создан Фонд нормативных и методических документов, состоящий из Стандартов финансового контроля и методической документации, утвержденных решением Коллегии Контрольно-счетной палаты Брянской области и изданным на его основании приказом председателя контрольно-счетного органа для практического использования <85>. Установленная система стандартов финансового контроля включает в себя 2 категории таких документов: стандарты организации деятельности (СОД) и внешнего государственного финансового контроля (СВГФК) <86>. Стандарты внешнего государственного финансового контроля, в свою очередь, подразделяются на общие стандарты, стандарты контроля областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Брянской области, а также специальные стандарты. Таким образом, система стандартов финансового контроля, служащая непосредственным руководством организации и деятельности Контрольно-счетной палаты Брянской области, выглядит следующим образом:

--------------------------------

<85> Приказ Контрольно-счетной палаты Брянской области от 20 июля 2011 г. N 22-о/д "О фонде нормативных и методических документов" (здесь и далее при ссылках на нормативно-правовую базу Контрольно-счетной палаты Брянской области использованы тексты документов с официального сайта: http://www.kspbo.ru/normative-base).

<86> Приказ Контрольно-счетной палаты Брянской области от 19 августа 2011 года N 25-о/д "О системе стандартов Контрольно-счетной палаты Брянской области".

1) СОД 1 "Порядок организации методологического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Брянской области";

2) СОД 2 "Порядок планирования работы Контрольно-счетной палаты Брянской области";

3) СОД 3 "Порядок подготовки отчета о работе Контрольно-счетной палаты Брянской области";

4) СВГФК 51 "Общие правила проведения контрольного мероприятия";

5) СВГФК 53 "Проведение и оформление результатов финансового аудита";

6) СВГФК 54 "Проведения аудита эффективности использования государственных средств";

7) СВГФК 56 "Контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Контрольно-счетной палатой Брянской области";

8) СВГФК 57 "Порядок организации проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палаты Брянской области и контрольно-счетных органов муниципальных образований Брянской области".

Помимо того, стандарты финансового контроля могут разрабатываться не только каждым контрольно-счетным органом в отдельности, ориентируясь на общие требования Счетной палаты РФ и (или) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации (для контрольно-счетного органа муниципального образования), но в настоящий момент аналогичная работа ведется на уровне организаций-объединений данных органов.

Созданная в декабре 2000 года Ассоциация контрольно-счетных органов России (АКСОР), членами которой на 1 октября 2011 года в дополнение к Счетной палате РФ и 83 контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации являются Союз муниципальных контрольно-счетных органов России, Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты РФ, Российский государственный социальный университет и иные организации, утвердила СФК 130 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" <87>.

--------------------------------

<87> Стандарт утвержден решением Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов России 26 мая 2011 года (Протокол N 37). С текстом документа можно ознакомиться на официальном сайте АКСОР по адресу: http://www.ach-fci.ru/ AKSOR/art1/libart4.

Что касается местного уровня, то в рамках упомянутого выше Союза муниципальных контрольно-счетных органов России (МКСО), образованного 13 мая 2002 года в городе Калининград, был выработан ряд важнейших методических документов в сфере внешнего муниципального финансового контроля, которые на сегодняшний день еще не подверглись унификации в качестве стандартов. В частности, методологическую основу организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований составляют Методика проведения экспертизы и подготовки заключения, Методические рекомендации Контрольно-счетной палаты городского округа города Воронеж по организации и проведению проверки использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, Методические рекомендации по составлению отчета о работе контрольно-счетного органа муниципального образования (все три документа утверждены решением Президиума Союза МКСО 2 июля 2011 года), а также Методика определения штатной численности сотрудников контрольно-счетного органа муниципального образования (принята за основу решением Президиума АКСОР от 26 мая 2011 года) <88>.

--------------------------------

<88> С текстами документов можно ознакомиться на официальной странице Союза МКСО России на сайте АКСОР по адресу: http://www.ach-fci.ru/MKSO/art1.

Законодатель в части 3 комментируемой статьи обязывает Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы учитывать при подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального контроля международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

Как указано в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года N 1101-р <89>, одной из обязательных задач в рамках реализации направления по развитию системы государственного (муниципального) финансового контроля является приведение системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и ее региональной рабочей группой Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).

--------------------------------

<89> Собрание законодательства РФ. 2010. N 28. Ст. 3720.

Наиболее знаковыми документами ИНТОСАИ, без преувеличения заложившими основы финансового контроля во всем мире (полноправными членами организации являются высшие контрольно-ревизионные органы 189 стран), признают Лимскую декларацию о руководящих принципах финансового контроля (1977) и Мехикскую декларацию о независимости (2007) <90>, где получили закрепление базовые принципы, в соответствии с которыми должна осуществляться организация и деятельность органов внешнего финансового контроля.

--------------------------------

<90> Тексты обеих деклараций на английском языке размещены на официальном сайте ИНТОСАИ по адресу: http:// www.intosai.org/ blueline/ upload/ englisch.pdf.

Так, согласно Лимской декларации национальные правовые документы, регулирующие внешний государственный финансовый контроль, должны наполнять конкретным нормативным содержанием следующие принципиальные положения (в скобках приведены соответствующие статьи Лимской декларации): 1)назначение внешнего государственного финансового контроля (ст. 1); 2) типология финансового контроля (ст. 2 - 4); 3) гарантии независимости высших органов финансового контроля, должностных лиц, работников аппарата контрольного органа (ст. 5 - 7); 4) порядок отношений с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти (ст. 8 - 9); 5) полномочия контрольных органов (ст. 10 - 12); 6) методы и механизм контроля (ст. 13); 7) требования, предъявляемые к должностным лицам контрольного органа (ст. 14); 8) порядок международного обмена опытом (ст. 15); 9) отчетность перед парламентом и общественностью (ст. 16, 17); 10) особенности регулирования и реализации контрольных полномочий контрольного органа (18 - 25).

Принятая 30-ю годами позже Мехикская декларация, главным образом, акцентировала внимание на условии полной функциональной и организационной независимости органа государственного финансового контроля, углубив и конкретизировав его содержание восьмью принципами:

1) закрепление правовых основ финансового контроля на конституционном/ законодательном/ подзаконном уровнях и их применение de facto;

2) обеспечение гарантий руководителей и членов коллегиальных органов контрольного органа, включая невозможность приостановления (досрочного прекращения) полномочий и личную неприкосновенность при осуществлении ими своей деятельности в пределах компетенции;

3) предоставление контрольному органу достаточных полномочий для осуществления всестороннего финансового контроля, самостоятельное осуществление вверенных полномочий;

4) неограниченный доступ к информации;

5) установление права и одновременно обязанности докладывать о результатах своей деятельности;

6) закрепление права по собственному усмотрению устанавливать содержание и сроки предоставления отчетов, а также права опубликования данных отчетов и доведения их до сведения общественности иными способами;

7) обязательность решений и рекомендаций контрольного органа для проверяемых органов и организаций;

8) обеспечение административной (организационной) и финансовой независимости контрольного органа, предоставление достаточных кадровых, материальных и финансовых ресурсов.

Таким образом, Лимская и Мехикская декларации представляют собой руководящие международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности. Хотя формально они не носят общеобязательного характера, следование предусмотренным ими принципам является своего рода общепризнанными "правилами хорошего тона", соблюдение которых фактически расценивается как добровольно признаваемым условием членства той или иной страны в составе ИНТОСАИ <91>.

--------------------------------

<91> Счетная палата РФ является полноправным членом ИНТОСАИ с 1995 года, а в целом в состав организации входят более 180 национальных высших органов финансового контроля во всем мире.

Статья 12. Планирование деятельности контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 12

Комментируемая статья регулирует планирование деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Часть 1 комментируемой статьи предусматривает, что, во-первых, деятельность контрольно-счетных органов носит плановый характер, а во-вторых, утверждается принцип самостоятельности в ее планировании. При этом самостоятельность выражена в праве контрольно-счетного органа самому разрабатывать и утверждать планы контрольных мероприятий.

До принятия комментируемого Закона регламентация деятельности контрольно-счетного органа как деятельности прежде всего плановой и самостоятельной, получила отражение в ст. 9 Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <92>. Счетная палата Российской Федерации строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты. Планирование осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Проект годового плана рассматривается и утверждается Коллегией Счетной палаты. Очевидно, что Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации послужил моделью для законодательства некоторых субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<92> Здесь и далее в комментарии к статье 12 доступ к нормативным правовым актам из СПС "КонсультантПлюс".

Так, в соответствии с Законом от 26 июля 2002 года N 81 "О Контрольно-счетной палате Республики Адыгея" (в ред. от 06.05.2010) (далее - Закон Республики Адыгея) ее работа строится на основе годовых и текущих планов и программ (см. ч. 1 ст. 15). Контрольно-счетная палата Республики Ингушетия также разрабатывает годовые и текущие планы и программы. Планирование в Ингушетии осуществляется Контрольно-счетной палатой на основе разрабатываемых технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний (ст. 9 Закона от 19 марта 2003 года N 11-РЗ "О Контрольно-счетной палате Республики Ингушетия" (далее - Закон Республики Ингушетия)).

В Республике Алтай Контрольно-счетная палата строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ (п. 1 ст. 11 Закона от 11 сентября 1997 года N 24-7 "О Контрольно-счетной палате" (в ред. от 17.10.2006), далее - Закон Республики Алтай). Тем не менее законодательная практика содержит и иные подходы к планированию. Так, ст. 10 Закона Республики Башкортостан от 7 марта 2003 года N 467-з "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" (в ред. от 04.02.2011) устанавливает, что данный контрольно-счетный орган строит свою работу на основе годовых, квартальных и текущих правил и программ. Деятельность Контрольно-счетной палаты Тверской области базируется на основе перспективных и текущих планов (ч. 1 ст. 25 Закона Тверской области от 30 июля 1998 года N 25-ОЗ-2 "О Контрольно-счетной палате Законодательного собрания Тверской области" (далее - Закон Тверской области)). Часть 2 этой же статьи упоминает о годовом плане (имеется в виду текущий план) работы.

На основе перспективных, т.е. охватывающих не менее двух лет (см. п. 6.3 Регламента Контрольно-счетной палаты Москвы) и текущих (годовых) планов строит свою работу Контрольно-счетная палата Москвы (ч. 1 ст. 13 Закона города Москвы от 30 июня 2010 года N 30 (в ред. Закона г. Москвы от 21.09.2011 N 40)). Контрольно-счетная палата Московской области в соответствии со ст. 17 Закона Московской области от 12 ноября 2010 года N 135/2010-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Московской области" (в ред. Законов МО от 28.01.2011 N 10/2011-ОЗ, от 23.08.2011 N 133/2011-ОЗ) работает на основе годовых планов, проект которых рассматривается Коллегией Контрольно-счетной палаты и утверждается Контрольно-счетной палатой. Контрольно-счетная палата Ленинградской области осуществляет свою деятельность на основе годового плана работы в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Областного закона от 14 октября 2011 года N 77-оз "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области" (далее - Закон Ленинградской области). Однако ч. 4 этой же статьи предусматривает и наличие текущих ежемесячных планов, существующих в рамках годового планирования, утверждаемых председателем Контрольно-счетной палаты ежемесячно.

Законодатели Санкт-Петербурга (п. 1 ст. 11 Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга)) и Приморского края (п. 1 ст. 12 Закона Приморского края от 4 августа 2011 года N 795-КЗ "О Контрольно-счетной палате Приморского края" (далее - Закон Приморского края)) не конкретизировали виды планирования, указав лишь, что деятельность их контрольно-счетных палат осуществляется на основе планов. Возможно, в будущем возникнет необходимость в законодательной конкретизации плановой деятельности контрольно-счетных органов.

Важнейшим принципом части 1 комментируемой статьи является принцип независимости деятельности контрольно-счетных органов, а именно их самостоятельность в разработке и утверждении планов своей работы. Тем не менее действующее законодательство показывает вариативность сложившихся практик утверждения планов работы внешних контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, в одних субъектах и муниципальных образованиях все стадии планирования находятся в исключительном ведении их контрольно-счетных органов, в других полноправным автором планирования является законодательный (представительный) орган власти.

Принцип самостоятельности контрольно-счетного органа Республики Башкортостан отражается нормой статьи 10 Закона от 7 марта 2003 года N 467-з "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" (далее - Закон Республики Башкортостан), в соответствии с которой проект годового и квартального планирования рассматривается и утверждается Коллегией Контрольно-счетной палаты. В Московской области в соответствии со ст. 17 Закона Московской области от 12 ноября 2010 года N 135/2010-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Московской области" (далее - Закон Московской области) проект годового плана рассматривается Коллегией Контрольно-счетной палаты и утверждается Контрольно-счетной палатой. Такой же принцип утверждается и пунктом 1 статьи 13 решения от 28 июня 2011 года N 188/24 "О порядке формирования контрольно-счетного органа городского округа Котельники Московской области и утверждении положения о контрольно-счетном органе городского округа Котельники Московской области" (далее - решение о порядке формирования контрольно-счетного органа городского округа Котельники). Статьей 13 Закона города Москвы от 30 июня 2010 года "О Контрольно-счетной палате Москвы" (далее - Закон города Москвы) также устанавливается принцип самостоятельности в разработке и утверждении перспективных и текущих планов Контрольно-счетной палатой. Части 4 и 5 той же статьи предусматривают определенную процедуру утверждения планов. Они утверждаются Председателем контрольно-счетного органа по результатам рассмотрения их проектов Коллегией Контрольно-счетной палаты до 30 декабря года, предшествующего предыдущему.

Закон Приморского края предоставляет право разрабатывать планы деятельности Контрольно-счетной палате, а утверждает их ее председатель.

План работы Контрольно-счетной палаты Республики Алтай в соответствии со статьей 11 Закона Республики Алтай утверждается ее Государственным собранием - Эл Курултай по представлению постоянной комиссии по экономической политике Государственного собрания. В Тверской области годовой план работы утверждается Законодательным собранием по представлению председателя Контрольно-счетной палаты (ст. 25 Закона Тверской области). В Ингушетии планы и программы работы согласовываются с комиссиями Народного собрания (ст. 9 Закона Республики Ингушетия). Проект годового плана работы контрольно-счетного органа Республики Адыгея согласуется с комитетом Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, ведающим вопросами бюджетно-финансовой политики и по представлению Председателя Контрольно-счетной палаты утверждается постановлением Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея (в ред. Закона Республики Адыгея от 06.05.2010 N 341).

Очевидно, что различие в понимании принципа самостоятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований нарушает другой важный принцип - единства законодательной системы России. Поэтому предстоит определенная работа по приведению законодательства субъектов и муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством.

Часть 2 комментируемой статьи определяет, что должно быть положено в основу планов работ контрольно-счетных органов. Это обусловливается целями создания органов финансового контроля, а также широтой и важностью возложенных на них задач. Так, статья 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (посл. ред. от 20.07.2010 N 237-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет необходимость создания контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и др.) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Законодатель разделяет собственные источники контрольно-счетного органа (результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий) и внешние источники - поручения законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований.

Помимо контрольных и экспертно-аналитических мероприятий планы контрольно-счетного органа включают в себя и работу другого рода, что также регулируется нормативными правовыми актами субъектов и муниципальных образований. Так, в Законах о Контрольно-счетных палатах Республик Ингушетии и Башкортостана (статья 9 и статья 10 соответственно) устанавливается, что планирование осуществляется на основе разрабатываемых контрольно-счетными палатами для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Законы о Контрольно-счетных палатах Тверской и Московской областей, а также решение о порядке формирования контрольно-счетного органа городского округа Котельники отошли от конкретизации и положили в основу планирования контрольные, экспертно-аналитические и другие мероприятия (статьи 25; 17 и 13 соответственно). Аналогичную норму содержит и Закон города Москвы, обязывая устанавливать для каждого мероприятия сроки проведения и ответственных должностных лиц Контрольно-счетной палаты (ст. 13). Планирование деятельности контрольно-счетного органа Ленинградской области осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (ст. 12 Закона Ленинградской области). Эти положения, носящие довольно общий характер, конкретизируются принимаемыми во исполнении законов о контрольно-счетных органах регламентами этих органов. Так, п. 6.1 Регламента Контрольно-счетной палаты Москвы конкретизирует деятельность Палаты следующими видами и направлениями: проведением контрольных мероприятий; выполнением экспертно-аналитических работ; информационно-техническим обеспечением; методическим обеспечением и т.д. Подобная конкретизация содержится и в регламентах других субъектов Российской Федерации.

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет необходимость учитывать при планировании работы контрольно-счетного органа поручения законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований. Контрольно-счетный орган осуществляет внешний финансовый контроль от лица законодательной (представительной) власти, а следовательно, должен выполнять порученные им задания в сфере контроля за публичными финансами.

В Приморском крае планирование деятельности Контрольно-счетной палаты осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений Законодательного собрания, предложений и запросов Губернатора Приморского края (п. 2 ст. 12 Закона Приморского края). Планирование деятельности контрольно-счетного органа городского округа Котельники осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений представительного органа, предложений и запросов главы муниципального образования (п. 2 ст. 12 решения о порядке формирования контрольно-счетного органа городского округа Котельники Московской области). Законом Ленинградской области предусматривается планировать деятельность контрольно-счетного органа на основе результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и учитывая в обязательном порядке поручения Законодательного собрания Ленинградской области, предложения и запросы Губернатора Ленинградской области. Именно они подлежат первоочередному рассмотрению и внесению в план при его формировании или изменении (ст. 12).

Таким образом, для наиболее эффективного выполнения своих контрольных функций контрольно-счетные органы как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований, разрабатывая планы своей деятельности, должны учитывать как сложившийся опыт и методические наработки планирования, уже имеющиеся результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, так и оперативно реагировать на поручения, предложения и запросы органов власти и управления субъектов и муниципальных образований.

Часть 3 комментируемой статьи регулирует порядок включения поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и глав муниципальных образований в планы деятельности контрольно-счетных органов. Законодатель предоставил право определять данный порядок самим субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в соответствии с законами субъектов РФ или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Законодательная практика включения поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и глав муниципальных образований в планы деятельности контрольно-счетных органов многообразна и отражает специфику конкретных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, например, в соответствии со ст. 25 Закона Тверской области обязательному включению в план работы Контрольно-счетной палаты подлежат поручения Законодательного собрания и запросы, за которые проголосовало не менее трети депутатов, присутствующих на заседании, а обязательному рассмотрению при формировании этих планов подлежат запросы постоянных комитетов и депутатов Законодательного собрания (в ред. от 09.03.2011 N 10-ЗО).

Статья 10 Закона Республики Башкортостан о Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан установила, что обязательному включению в планы и программы работы Контрольно-счетной палаты подлежат предложения Президента Республики Башкортостан, Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан, Правительства Республики Башкортостан, а также предложения не менее одной пятой от установленного числа депутатов Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан (в ред. Закона РБ от 28.12.2006 N 402-з).

Законодатели Республики Алтай посчитали необходимым обязательное включение в планы работы Контрольно-счетной палаты поручений Государственного собрания - Эл Курултай, а также обращений групп депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа. Запросы органов власти и местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению (ст. 11 Закона Республики Алтай, в ред. от 17.10.2006).

Если мы посмотрим на законодательную практику такого многонационального региона, как Северный Кавказ, то очевидно отражение ею политических особенностей входящих в этот регион субъектов. Например, Закон Республики Адыгея обязывает включать в планы и программы работы Контрольно-счетной палаты поручения Президента Республики Адыгея, Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, обращения не менее одной пятой от числа избранных депутатов Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, предложения комитета Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, ведающего вопросами бюджетно-финансовой политики (в ред. от 06.05.2010), и устанавливает, что процедуре обязательного рассмотрения при формировании планов и программ работы Контрольно-счетной палаты подлежат запросы Президента Республики Адыгея, комитетов и комиссий Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, депутатов Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, Кабинета Министров Республики Адыгея (в ред. Закона Республики Адыгея от 29.05.2006 N 4).

В соответствии со ст. 9 Закона Республики Ингушетия обязательному включению в планы и программы работы Контрольно-счетной палаты подлежат поручения Народного собрания, ее руководства и комиссий, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия. Обязательному рассмотрению при оформлении планов и программ работы Контрольно-счетной палаты подлежат запросы комиссий Народного собрания, депутатов Народного собрания, органов государственной власти Республики Ингушетия.

В Законе Санкт-Петербурга также в полной мере отражены вопросы организации планирования. Так, законодатель в ст. 11 установил, что при формировании либо изменении плана первоочередному рассмотрению и внесению в него подлежат: поручения Законодательного собрания Санкт-Петербурга; предложения и запросы Губернатора Санкт-Петербурга; обращения председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации. Дальнейшая детализация этого положения содержится в этой же статье, в соответствии с которой поступившие в адрес Контрольно-счетной палаты запросы и предложения депутатов, комитетов Законодательного собрания Санкт-Петербурга и постоянных комиссий Законодательного собрания Санкт-Петербурга, предложения и запросы членов Правительства Санкт-Петербурга, руководителей исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, глав внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга и иных руководителей организаций и предприятий (включая территориальные органы финансового контроля и правоохранительные органы), а также обращения граждан в пределах установленной законами компетенции Контрольно-счетной палаты рассматриваются председателем Контрольно-счетной палаты в срок до 20 декабря года, предшествующего планируемому. В случае отказа внесения предложений в план необходимо направить заявителю мотивированный ответ.

В отличие от рассмотренной выше статьи Закона Санкт-Петербурга, статья Областного закона о Контрольно-счетной палате Ленинградской области уходит от детализации, ссылаясь на Регламент Контрольно-счетной палаты, где установлен порядок включения в план работы поручений Законодательного собрания, предложений и запросов Губернатора. Тем не менее первоочередность рассмотрения и внесения в план вышеназванных поручений, предложений и запросов устанавливается самим Законом.

Интересную норму содержит статья 13 Закона города Москвы. В соответствии с ней поручения московской городской думы, а также предложения и запросы мэра города при формировании текущего (годового) плана работы рассматриваются Контрольно-счетной палатой и включаются в годовой план, но только в случае соответствия федеральному законодательству и законодательству города Москвы. Обязательному рассмотрению, кроме вышеперечисленного, подлежат запросы и обращения комиссий и депутатов Московской городской Думы.

Законодательство Московской области также не предусмотрело обязанности контрольно-счетного органа включать в свои планы какие бы то ни было запросы, предложения и т.п. Однако в ст. 17 Закона Московской области (в ред. от 23.08.2011) устанавливается обязанность рассматривать при формировании планов работы Контрольно-счетной палаты запросы комитетов и комиссий Думы, депутатов Думы, Губернатора Московской области, Правительства Московской области, органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

Нормативные правовые акты муниципальных образований не должны противоречить законам субъектов Российской Федерации, что можно наблюдать на примере ст. 13 решения о порядке формирования контрольно-счетного органа городского округа Котельники Московской области, устанавливающего обязательное рассмотрение при формировании планов работы контрольно-счетного органа запросов представительного органа местного самоуправления, главы (руководителя администрации) муниципального образования, так же как и в Законе Московской области, не установив обязательного включения запросов, предложений органов местного самоуправления в планы контрольно-счетного органа.

Закон Приморского края предоставил контрольно-счетному органу достаточно широкие полномочия, только обязав поручения Законодательного собрания, предложения и запросы Губернатора Приморского края рассматривать Коллегией Контрольно-счетной палаты в 10-дневный срок со дня поступления.

Таким образом, очевидно, что, несмотря на "модельный" характер Федерального закона о Контрольно-счетных палатах, предоставленное субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям право устанавливать порядок включения поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц и глав муниципальных образований используется ими в соответствии со спецификой и сложившейся политической практикой субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Комментируемый Закон не предусматривает проведение контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований каких-либо внеплановых мероприятий. Несмотря на это, а скорее благодаря отсутствию регламентации, в некоторых законах субъектов РФ и нормативных правовых актах представительных органов муниципальных образований отдельными пунктами регулируются вопросы, связанные с внеплановыми мероприятиями контрольно-счетных органов. К примеру, в Законе Республики Алтай отмечается, что внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений Государственного собрания - Эл Курултай. В ст. 10 Закона Республики Башкортостан содержится предписание проведения внеплановых контрольных мероприятий на основании предложений Президента Республики Башкортостан, Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан, Правительства Республики Башкортостан, а также предложений не менее одной пятой от установленного числа депутатов Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан или на основании решения Коллегии Контрольно-счетной палаты (в ред. от 28.12.2006 N 402-з). Такого же рода мероприятия в соответствии со ст. 15 Закона Республики Адыгея проводятся на основании запросов Президента Республики Адыгея, постановлений Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, обращений не менее одной пятой от числа избранных депутатов Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, решений комитета Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея, ведающего вопросами бюджетно-финансовой политики (в ред. Законов Республики Адыгея от 06.05.2010), а в Республике Ингушетия - на основании решений Народного Собрания, поручений руководства Народного Собрания и его комиссий (ст. 9 Закона Республики Ингушетия).

Внеплановые проверки проводятся на основании специального постановления Законодательного собрания Тверской области (ст. 25 Закона Тверской области). Законодатель Московской области предусмотрел проведение внеплановых контрольных мероприятий на основании поручений Думы и решений Губернатора Московской области (ст. 17 Закона Московской области). В силу положений ст. 13 решения о порядке формирования контрольно-счетного органа городского округа Котельники Московской области внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании поручений представительного органа местного самоуправления и главы (руководителя администрации) муниципального образования. Законодатели Ленинградской области в статье 13 Закона Ленинградской области, дозволяя внеплановые контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, устанавливают, что для их проведения необходимо веское основание, а именно оперативное рассмотрение вопросов, связанных с предупреждением нарушений бюджетного законодательства. При принятии решения о проведении внепланового контрольного или экспертно-аналитического мероприятия обязательно должен ставиться вопрос о возможном исключении из годового плана Контрольно-счетной палаты ранее запланированного мероприятия либо о его переносе в план на следующий год. В законах же о контрольно-счетных органах, например, Санкт-Петербурга и Приморского края возможность проведения внеплановых контрольных мероприятий не отражена.

Полагаем, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, чьи законодательные и иные нормативные правовые акты регулируют проведение внеплановых контрольных мероприятий, ориентировались на статью 10 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в той ее части, где регламентируются основания проведения Счетной палатой РФ внеплановых контрольных мероприятий. Теперь такая необходимость отпала, так как принят комментируемый "модельный" Закон и законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований должны основываться на его положениях.

Статья 13. Обязательность исполнения требований должностных лиц контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 13

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает обязательность исполнения требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, связанных с осуществлением ими своих полномочий, проверяемыми органами и организациями.

Приведенная норма не согласуется с названием комментируемой статьи "Обязательность исполнения требований должностных лиц контрольно-счетных органов", из которого законодатель исключил запросы должностных лиц. Следуя названию статьи, логика законодателя, с одной стороны, объясняется включением в текст комментируемого Закона специальной нормы, регулирующей порядок представления информации по запросам контрольно-счетных органов и порядок привлечения к ответственности за ее непредставление по запросам контрольно-счетных органов. С другой стороны, прямое указание на обязательность исполнения запросов должностных лиц контрольно-счетных органов в рамках комментируемой статьи, дублируя в определенной части нормы статьи 15, требует с юридико-технической точки зрения согласования содержания и названия статьи.

Действие комментируемой статьи распространяется на органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы территориальных государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль.

Комментируемая статья тесно связана с нормами, закрепляющими права должностных лиц контрольно-счетных органов, которыми они обладают, исполняя свои служебные обязанности. В частности, должностные лица контрольно-счетных органов имеют право:

- требовать от должностных лиц проверяемых органов и организаций, в отношении которых проводятся контрольные мероприятия, представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;

- направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;

- беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий, влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Иными словами, указанная норма является отсылочной в части установления ответственности.

Неисполнение законных требований должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ "Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей" <93>. Указанная статья в общем виде устанавливает административную ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностных лиц органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, в виде предупреждения или наложения административного штрафа.

--------------------------------

<93> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

При этом в случае воспрепятствования осуществлению должностным лицом контрольно-счетных органов своих должностных полномочий, которое выражается в активном физическом противодействии осуществлению должностным лицом своих полномочий, а также нанесение оскорблений квалифицируются как уголовно наказуемые деяния, установленные ст. 318 "Применение насилия в отношении представителя власти" и ст. 319 "Оскорбление представителя власти" Уголовного кодекса РФ <94>.

--------------------------------

<94> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Непредставление информации по запросу должностных лиц контрольно-счетных органов образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.7 КоАП РФ "Непредставление сведений (информации)", которая устанавливает, что непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде влечет предупреждение или наложение административного штрафа.

Кроме того, часть 2 комментируемой статьи допускает установление ответственности за неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в частности законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, например, в соответствии со ст. 36 Закона Курской области от 4 января 2003 года N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях Курской области" <95> за непредставление или несвоевременное представление сведений (информации) в Контрольно-счетную палату Курской области, представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления законной деятельности, а равно представление таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном (недостоверном) виде предусмотрена административная ответственность в виде наложения административного штрафа.

--------------------------------

<95> Курская правда. 11 января 2003 г. N 4 - 5.

Статья 14. Права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 14

Комментируемая статья устанавливает права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Так, в части 1 статьи 14 закреплены права должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые необходимы для исполнения возложенных на них полномочий. К этим правам, в частности, относится: право беспрепятственного входа на территорию или помещение, занимаемые проверяемыми органами или организациями, право иметь доступ к их документам, право опечатывать кассы, право изымать документы и материалы, право направлять запросы должностным лицам и другие права.

Региональное законодательство использует как минимум три модели закрепления перечня прав должностных лиц контрольно-счетного органа. При использовании первой модели региональным законодателем полностью воспроизводится формулировка части 1 статьи 14 комментируемого Федерального закона о контрольно-счетных органах. Это относится к тем законам субъектов Российской Федерации, которые были приняты после принятия комментируемого Федерального закона.

Так, в части 1 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" <96> содержится аналогичный перечень прав должностных лиц Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга.

--------------------------------

<96> Закон Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 25.07.2011. N 26.

Закон от 4 августа 2011 года N 795-кз Приморского края "О Контрольно-счетной палате Приморского края" <97> также воспроизводит перечень прав, установленный в федеральном законе, за исключением права должностных лиц Контрольно-счетной палаты Приморского края составлять протоколы об административных правонарушениях.

--------------------------------

<97> Закон от 4 августа 2011 года N 795-кз Приморского края "О Контрольно-счетной палате Приморского края" // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 05.08.2011. N 194.

При использовании второй модели закрепления прав должностных лиц контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации региональный законодатель какой-либо перечень указанных прав в одной статье не устанавливает. Права должностных лиц закрепляются в различных статьях законодательного акта о контрольно-счетных органах. Так, в Законе Республики Башкортостан 7 марта 2003 года N 467-з "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" <98>. Так, в статье 22 "Полномочия инспекторов Контрольно-счетной палаты при проведении проверок" республиканского закона установлено, что инспекторы Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан при выполнении своих служебных обязанностей по проведению государственного финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать органы государственной власти Республики Башкортостан и организации, знакомиться с документами, делать копии и выписки из них, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан.

--------------------------------

<98> Закон Республики Башкортостан 7 марта 2003 года N 467-з "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" // Республика Башкортостан. 10.03.2003. N 47(25279).

Законом Республики Алтай от 11 сентября 1997 года N 24-7 "О Контрольно-счетной палате" <99> в статье 19 "Полномочия аудиторов Контрольно-счетной палаты при проведении проверок и ревизий" предусмотрено, что аудиторы Контрольно-счетной палаты Республики Алтай при выполнении своих обязанностей по проведению финансового контроля за расходованием средств республиканского бюджета, республиканских внебюджетных и валютного фондов, использованием республиканской собственности, а также средств, полученных в результате предоставленных налоговых льгот, имеют право:

--------------------------------

<99> Закон Республики Алтай от 11 сентября 1997 года N 24-7 "О Контрольно-счетной палате" // Ведомости Государственного собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1997. N 24. С. 37.

- беспрепятственно посещать государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством РФ;

- опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений - изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.

Третья модель предполагает, что региональный законодатель устанавливает положение, отсылающее к соответствующим нормам федерального закона. В качестве примера можно привести Закон Московской области от 12 ноября 2010 года N 135/2010-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Московской Области" <100>. Так, статьей 16 "Должностные лица Контрольно-счетной палаты и их полномочия" Областного закона предусмотрено, что статус, права, обязанности и ответственность должностных лиц Контрольно-счетной палаты Московской области установлены федеральным законодательством.

--------------------------------

<100> Закон Московской области от 12 ноября 2010 года N 135/2010-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 13.11.2010. N 209.

В части 2 статьи 14 комментируемого Федерального закона установлен порядок действий должностных лиц контрольно-счетного органа в случае опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятия документов и материалов в предусмотренных законом случаях. Так, указанные должностные лица должны незамедлительно (в течение 24 часов) уведомить об этом председателя соответствующего контрольно-счетного органа. Порядок и форма уведомления определяются законами субъектов Российской Федерации.

В законах субъектов Российской Федерации этот порядок также имеет разные модели закрепления. Так, указанными выше Законами Санкт-Петербурга и Приморского края предусмотрено, что должностные лица Контрольно-счетной палаты в течение 24 часов с момента совершения финансово-обеспечительных действий в письменной форме уведомляют об этом председателя Контрольно-счетной палаты в порядке, установленном регламентом соответствующей Контрольно-счетной палаты (статья 15 Закона Санкт-Петербурга о Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга и статья 14 Закона Приморского края о Контрольно-счетной палате Приморского края).

В части 5 статьи 16 упоминавшегося выше Закона Московской области закрепляется иная модель. В этом Законе установлено, что должностные лица Контрольно-счетной палаты Московской области в письменной форме уведомляют Председателя Контрольно-счетной палаты Московской области о случаях опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов, архивов, изъятия документов, материалов при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и необходимости пресечения данных противоправных действий.

В некоторых законах субъектов Российской Федерации (например, Закон Республики Башкортостан о Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан) порядок и форма уведомления председателя контрольно-счетного органа не устанавливается, и вопрос о порядке совершения финансово-обеспечительных мер не разрешается.

В частях 3, 4 и 5 статьи 14 комментируемого Закона устанавливаются запреты, ограничения и ответственность за их несоблюдение в отношении должностных лиц контрольно-счетных органов. Так указанные должностные лица не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов; обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых органах и организациях контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия объективно и достоверно отражать их результаты в соответствующих актах, отчетах и заключениях контрольно-счетного органа; несут ответственность в соответствии с законодательством РФ за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Аналогичные нормы содержатся в частях 3, 4 и 5 статьи 14 Закона Приморского края о Контрольно-счетной палате Приморского края и в частях 3, 4 и 5 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга о Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга.

В региональном законодательстве можно найти примеры реализации иного подхода. Так, статья 24 "Ответственность инспекторов Контрольно-счетной палаты" вышеуказанного Закона Республики Башкортостан предусматривает, что инспекторы Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан несут ответственность в соответствии с законодательством за достоверность результатов проводимых ими проверок, представляемых в органы государственной власти Республики Башкортостан или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны. Иные запреты и ограничения в отношении инспекторов не предусмотрены.

В статье 20 "Ответственность должностных лиц Контрольно-счетной палаты" Закона Республики Алтай о Контрольно-счетной палате закреплено, что, во-первых, должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством за достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны. Во-вторых, должностные лица Контрольно-счетной палаты несут дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения за несанкционированное предание гласности окончательных или промежуточных результатов проверок и обследований и иных сведений, полученных ими в результате профессиональной деятельности.

В части 6 статьи 14 комментируемого Федерального закона устанавливается право председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации участвовать в заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его комиссий и рабочих групп, заседаниях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также в заседаниях координационных и совещательных органов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Аналогичные нормы, с привязкой к должности высшего должностного лица конкретного субъекта Российской Федерации, закрепляются в части 6 статьи 14 Закона Приморского края о Контрольно-счетной палате Приморского края и в части 6 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга о Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации (республиках) реализуется иной подход, который связан со спецификой организации государственной власти в республиках. Так, в Республике Башкортостан председатель Контрольно-счетной палаты имеет право принимать участие в заседаниях Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан, его Президиума и постоянных комитетов, заседаниях Правительства Республики Башкортостан и его Президиума (статья 5 соответствующего Республиканского закона).

В статье 6 "Компетенция председателя Контрольно-счетной палаты" соответствующего Закона Республики Алтай предусмотрено, что председатель Контрольно-счетной палаты Республики Алтай вправе принимать участие в заседаниях Государственного собрания - Эл Курултай, а также органов исполнительной власти с правом совещательного голоса.

В части 7 статьи 14 комментируемого Закона устанавливается право председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования и в заседаниях иных органов местного самоуправления. Кроме этого, указанные лица вправе участвовать в заседаниях комитетов, комиссий и рабочих групп, создаваемых представительным органом муниципального образования.

Таким образом, комментируемая статья служит моделью для установления правового статуса должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как независимых органов финансового контроля. Значение закрепляемой в ней модели для развития регионального законодательства трудно переоценить. Во-первых, региональному законодателю предоставляется универсальный подход к формированию правового статуса должностных лиц контрольно-счетных органов. Во-вторых, федеральный законодатель закрепил ряд бланкетных норм, конкретное наполнение которых будет осуществляться региональным законодателем исходя из собственной специфики организации органов государственной власти и уже сложившихся подходов. В-третьих, комментируемая статья распространяется также на контрольно-счетные органы муниципальных образований. Это позволит повысить уровень организации деятельности контрольно-счетных органов на муниципальном уровне власти, что может стать существенным вкладом в развитие института внешнего финансового контроля в Российской Федерации.

Статья 15. Представление информации по запросам контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 15

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет обязанность субъектов, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль <101>, представлять в контрольно-счетные органы информацию (документы, материалы), необходимые для проведения контрольных мероприятий. Данная информация представляется на основании соответствующих запросов.

--------------------------------

<101> В качестве субъектов, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять государственный и муниципальный финансовый контроль, выступают: органы государственной власти и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, муниципальные органы, организации, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения.

В международной практике положение о доступе высшего контрольного органа ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, а также обладание данного органа правом запрашивать устно или письменно у проверяемой организации любую информацию, которую он сочтет необходимой, является правилом.

В российском законодательстве данные нормы получили отражение в Федеральном законе от 11 января 1995 года N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <102>. Статья 13 указанного Федерального закона закрепляет обязанность субъектов, в отношении которых осуществляется государственный или муниципальный контроль, представлять по запросам Счетной палаты РФ необходимую информацию.

--------------------------------

<102> Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Касательно положений комментируемого Закона в части закрепления обязанности предоставления информации контрольно-счетным органам не вызывает сомнений, то, что указанные полномочия являются следствием прав должностных лиц контрольно-счетных органов:

- направлять запросы субъектам государственного муниципального контроля (п. 3 ч. 1 ст. 14);

- знакомиться со всеми необходимыми документами и информацией (в том числе хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций), касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций <103> (п. 6, 7 ч. 1 ст. 14);

--------------------------------

<103> Данное положение распространяется также на материалы, содержащие государственную, служебную и коммерческую тайну.

Действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, закрепляющие статус и полномочия соответствующих контрольно-счетных органов, во многом являются идентичными, по смыслу дублируя комментируемую часть статьи <104>.

--------------------------------

<104> См., например: ст. 13 Закона Самарской области от 26 февраля 2009 года N 16-ГД "О Счетной палате Самарской области" // Волжская коммуна. 27.02.2009. N 67(26526); ст. 11 Закона Воронежской области от 5 января 1996 года N 39-з "О Контрольно-счетной палате Воронежской области" // Коммуна. 23.01.1996. N 13; п. 7.2 Положения о Контрольно-счетной палате города Фрязино, принятого решением Совета депутатов города Фрязино от 5 марта 2008 года N 314 // Документ опубликован не был. Доступ к тексту - СПС "КонсультантПлюс".

Например, в Законе города Москвы от 30 июня 2010 года N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" <105> (далее - Закон города Москвы "О Контрольно-счетной палате Москвы") вопросу представления информации по запросам посвящена отдельная глава "Информационное обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты" (глава 4). Положения данной главы детально освещают вопросы предоставления информации Контрольно-счетной палате, а также доступ к информации, необходимой для осуществления контрольных мероприятий.

--------------------------------

<105> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 27.07.2010. N 41.

Статья 24 Закона города Москвы "О Контрольно-счетной палате Москвы" закрепляет два принципа, лежащих в основе предоставления информации, - регулярность и безвозмездность. Таким образом, организации, в отношении которой Контрольно-счетная палата управомочена осуществлять контрольные мероприятия, обязаны безвозмездно, на регулярной основе, предоставлять необходимую информацию. Сотрудник Контрольно-счетной палаты должен быть обеспечен возможностью ознакомления с управленческой и иной отчетностью и документацией, а также информационными системами, используемыми государственными органами города Москвы и проверяемыми организациями, находящимися в них электронными данными и иными документами, необходимыми для выполнения Контрольно-счетной палатой ее задач.

Упоминая информационные системы, необходимо заметить, что перечень информационных систем и ресурсов, к которым необходим доступ Контрольно-счетной палаты, утверждается постановлением Московской городской Думы по предложению Контрольно-счетной палаты города Москвы, а урегулирование организационно-технических вопросов относится к компетенции Правительства Москвы (или же органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве).

Особо отметим, что информация истребуется лишь в части использования средств или имущества соответствующего субъекта Российской Федерации. Цель данной информации заключается в полной и всесторонней оценке эффективности и целесообразности использования выделенных средств. Такой позиции придерживается Арбитражный суд в Постановлении по делу N А40-22375/09-152-113 <106>.

--------------------------------

<106> См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2009 года N А40-22375/09-152-113 // Документ опубликован не был. Доступ к тексту СПС "КонсультантПлюс".

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в законах и нормативных правовых актах, в регламентах контрольно-счетных органов определять порядок направления запросов.

Рассматривая данное положение на примере Закона города Москвы "О Контрольно-счетной палате Москвы", отметим, что порядок направления запросов Контрольно-счетной палаты, а также порядок определения сроков ответов на них устанавливается Коллегией Контрольно-счетной палаты в порядке, определенном Регламентом Контрольно-счетной палаты. Должностные лица, руководители, которым направлен запрос Контрольно-счетной палаты, обязаны ответить в срок, который определен в запросе. Ответ на запрос подписывается тем должностным лицом, которому направлен запрос, или же лицом, исполняющим его обязанности.

Направление бюджетной отчетности в Контрольно-счетную палату происходит в электронном виде после ее принятия финансовым органом (по итогам финансового года), а также ежеквартально. Органы исполнительной власти города Москвы направляют необходимые материалы аудиторских отчетов и заключений в течение 30 дней со дня подписания. В течение 10 дней с момента подписания направляются правовые акты Мэра и Правительства Москвы, касающиеся создания, ликвидации или преобразования государственных учреждений и предприятий, изменения количества акций и долей города Москвы в уставных капиталах хозяйственных обществ, заключения договоров об управлении бюджетными средствами и иными объектами собственности города Москвы.

Часть 3 комментируемой статьи запрещает контрольно-счетным органам запрашивать документы и материалы при условии, что указанные материалы, необходимые для проведения контрольных мероприятий, уже были предоставлены.

Несвоевременное представление, непредставление информации, равно как и неполное представление или представление недостоверных сведений, субъектами государственного, муниципального контроля влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации или законодательством субъектов Российской Федерации, что предусмотрено частью 4 комментируемой статьи.

Касательно документов, составляемых при непредставлении информации по запросу, в качестве примера можно привести форму, содержащуюся в Инструкции по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы, утвержденной Приказом Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы от 30 декабря 2008 года N 71/1-05 <107>.

--------------------------------

<107> Доступ к тексту - Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Москвы http://www.ksp.mos.ru/frm/lnpa.htm.

Приложение 1

к Инструкции по

организации и проведению

контрольных мероприятий

АКТ

ПО ФАКТУ НЕПРЕДСТАВЛЕНИЯ СВЕДЕНИЙ ПО ЗАПРОСУ

КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ МОСКВЫ

В ___________________________________________________

(наименование органа государственной власти Москвы,

иного государственного органа, предприятия,

учреждения, организации)

город Москва ______________ 20__ г.

В соответствии со статьей 20 Закона города Москвы от 1 ноября 1995 г.

N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" должностным лицом

Контрольно-счетной палаты Москвы __________________________________________

(должность, Ф.И.О.)

__________ были запрошены _________________ 200___ г. сведения по следующим

вопросам: _________________________________________________________________

_____________________________________.

Указанная информация (документация) необходима для обеспечения

деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы.

Срок представления информации истек: _____________ 200__ г.

К настоящему времени представителям Контрольно-счетной палаты Москвы

___________________________________________________________________________

(должность, Ф.И.О.)

информация не представлена, представлена не в полном объеме, представлена

недостоверная (ненужное зачеркнуть).

Это является нарушением ст. 20, 22 Закона города Москвы от 1 ноября

1995 г. N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" и влечет за собой

ответственность в установленном законом порядке.

Настоящий Акт составлен в присутствии представителя ___________________

___________________________________________________________________________

(наименование органа государственной власти Москвы, предприятия,

учреждения, организации)

в двух экземплярах, один из которых вручен руководителю ___________________

___________________________________________________________________________

(наименование органа государственной власти Москвы, предприятия,

учреждения, организации, Ф.И.О. руководителя)

Подписи: Контрольно-счетная палата Москвы

______________________________________________________

(должность, Ф.И.О.)

______________________________________

(наименование органа государственной (должность, Ф.И.О.)

власти Москвы, иного государственного

органа, предприятия, учреждения,

организации)

От подписи под настоящим Актом представитель

___________________________________________________________________________

(наименование органа государственной власти Москвы, иного государственного

органа, предприятия, учреждения, организации)

отказался.

Подписи:

От Контрольно-счетной

палаты Москвы _______________________________

(должность, Ф.И.О.)

_______________________________

(должность, Ф.И.О.)

Анализируя нормы комментируемой статьи и нормы, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о своего рода дублировании положений статьи данного Федерального закона законодательством субъектов Федерации. Тем не менее, закрепляя основные аспекты, федеральный законодатель устанавливает общую модель поведения, а именно обязанность представления в контрольно-счетные органы информации, необходимой для проведения контрольных мероприятий и предусматривающей ответственность в случае нарушения данного требования.

Таким образом, при принятии или внесении изменений в нормативные акты, регулирующие как общий порядок представления информации контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации, как и актов, конкретизирующих данную процедуру, субъектам Российской Федерации необходимо руководствоваться положениями комментируемого Закона.

Статья 16. Представления и предписания контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 16

Согласно части 1 комментируемой статьи контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Следует отметить, что руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы должностных лиц контрольно- счетных органов, проводящих проверку. Они обязаны предоставлять им необходимые помещения с оборудованными рабочими местами; оперативно предоставлять запрашиваемые сведения, информацию и документацию, а также готовить необходимые справки; обеспечивать свободный доступ к рабочему месту и проверяемому имуществу.

Предписание контрольно-счетного органа субъектов Российской Федерации и муниципальных образований представляет собой документ, содержащий обязательные для исполнения требований контрольно-счетного органа, направляемые руководителям объектов контрольного мероприятия для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Согласно части 2 комментируемой статьи представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам. Так, например, Законом Смоленской области от 23 июня 2011 года N 37-з "О Контрольно-счетной палате Смоленской области" предусмотрено, что представление Контрольно-счетной палаты подписывается председателем Контрольно-счетной палаты либо его заместителем в случае его отсутствия.

В соответствии с частью 3 комментируемой статьи органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В случае же выявления нарушений, согласно части 4 комментируемой статьи, к тому же требующие безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, контрольно-счетные органы направляют предписание. Предписание направляется также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий. Контрольно-счетные органы направляют предписание в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам.

Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем (часть 5 комментируемой статьи).

В соответствии с частью 6 комментируемой статьи предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации (часть 7 комментируемой статьи). Так, согласно Закону Владимирской области от 4 декабря 1995 года N 16-ОЗ (в ред. от 4 февраля 2011 года) "О Счетной палате Владимирской области" при неисполнении предписаний Счетной палаты орган, исполняющий бюджет Владимирской области, может принять решение по представлению Счетной палаты о применении мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 8 комментируемой статьи в случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, а также средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда субъекта Российской Федерации, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетный орган в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. В то же время и должностные лица контрольно-счетных органов, осуществляющие контрольные мероприятия, также несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность результатов проводимых ими проверок, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны, в соответствии с действующим законодательством.

Представления и предписания являются апогеем контрольной деятельности контрольно-счетных органов. Это результат их деятельности и одновременно возможность заставить нарушителей финансовой дисциплины устранить выявленные недостатки.

Статья 17. Гарантии прав проверяемых органов и организаций

Комментарий к статье 17

С учетом широких полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в комментируемой статье закреплены гарантии прав проверяемых органов и организаций. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), закрепляющий результаты проведенного контрольного мероприятия, на основании которого контрольно-счетным органом составляется отчет.

В части первой комментируемой статьи содержится обязанность контрольно-счетных органов довести акты до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. При этом сроки и порядок исполнения указанной обязанности в комментируемой статье не установлены.

Проверяемым органам и организациям, в отношении которых составлен акт, комментируемой статьей предоставлена возможность по защите своей позиции. Так, в случае несогласия руководителя проверяемых органов и организаций с фактами и выводами, изложенными в акте, руководитель в срок, установленный законами субъекта Российской Федерации, представляет в контрольно-счетный орган пояснения и замечания, которые прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью. Таким образом, руководитель объекта контроля подписывает акт с указанием на наличие разногласий, при этом разногласия излагаются в письменном виде и направляются в контрольно-счетный орган.

Следует отметить, что, например, Положение о Контрольно-счетной палате Великого Новгорода, утвержденное решением Думы Великого Новгорода от 1 февраля 2011 года N 903 "О Контрольно-счетной палате Великого Новгорода" <108>, содержит норму, в соответствии с которой внесение в подписанный должностными лицами Контрольно-счетной палаты акт каких-либо изменений на основании разногласий руководителя и (или) должностных лиц объекта контроля и вновь представляемых ими материалов не допускается.

--------------------------------

<108> Новгород официальный. 16.02.2011. N 5.

В части 2 комментируемой статьи предусмотрена возможность обжалования действий (бездействия) контрольно-счетных органов в законодательные (представительные) органы проверяемыми органами и организациями и их должностными лицами. Данное право вытекает из особенностей административно-правовых и иных, построенных на началах неравенства сторон, отношений. Поэтому право одной стороны на использование власти должно быть уравновешено правом другой стороны на обжалование действий (бездействия) контрольно-счетных органов.

Таким образом, ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов большое значение имеют нормы комментируемого Закона, закрепляющие гарантии прав проверяемых органов и организаций.

Статья 18. Взаимодействие контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 18

Часть 1 комментируемой статьи предусматривает, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципального образования при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать между собой, а также с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также со Счетной палатой РФ, с территориальными управлениями Банка России, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными федеральными, региональными и муниципальными правоохранительными, надзорными и контрольными органами. При этом комментируемой статьей предусматривается, что контрольно-счетные органы вправе заключать с указанными органами соглашения о сотрудничестве и взаимодействии.

Положения о взаимодействии контрольно-счетных органов различных уровней публичной власти содержатся в том или ином виде в законодательных актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных актах муниципальных образований. Эти положения необходимы для повышения эффективности мероприятий финансового контроля, многие из которых могут осуществляться только при непосредственном взаимодействии различных органов государственной и муниципальных образований, реализующих в той или иной форме функции государственного контроля (надзора).

Конкретное наполнение отношений, возникающих при указанном взаимодействии, обеспечивается путем заключения межведомственных соглашений. Так, например, сотрудничество Федерального центра информатизации Счетной палаты РФ с контрольно-счетными органами осуществляется, в том числе, путем заключения двусторонних соглашений (договоров, протоколов о намерениях) о сотрудничестве в области информационных и коммуникационных технологий <109> с соответствующими органами регионального и муниципального контроля.

--------------------------------

<109> Подробнее см. официальный сайт: http://www.ach-fci.ru/SP-Center/collaboration.

В части 2 статьи 18 комментируемого Федерального закона контрольно-счетные органы вправе вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов РФ, объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации.

В Российской Федерации создана и осуществляет свою деятельность Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая объединяет органы государственного финансового контроля, созданные в соответствии с БК РФ законодательными (представительными) органами РФ и ее субъектов, которые являются юридическими лицами; законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, которые делегируют права по представительству в указанной ассоциации органам государственного финансового контроля, входящим в их состав; Союз муниципальных контрольно-счетных органов; объединения муниципальных контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации; иные организации, деятельность которых отвечает уставным целям и задачам указанной ассоциации <110>.

--------------------------------

<110> Размещено на официальном сайте: http://www.ach-fci.ru/.

Уставом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации <111> установлено, что она создана с целью координации деятельности и укрепления взаимодействия контрольно-счетных органов РФ, направленных на повышение эффективности государственного и муниципального финансового контроля.

--------------------------------

<111> Размещено на официальном сайте: http:// www.ach- fci.ru/ AKSOR/ info/ documents/ Ustav.

В пункте 3.3 Устава Ассоциации определяется, что для достижения уставной цели Ассоциация:

анализирует состояние законодательства в сфере бюджетного процесса и бюджетного устройства, государственного и муниципального финансового контроля, разрабатывает и направляет предложения по его совершенствованию в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, участвует в подготовке соответствующих нормативных правовых актов;

осуществляет проведение научно-исследовательских работ в области государственного и муниципального финансового контроля, бюджетного процесса и бюджетного устройства;

подготавливает и обобщает предложения о проведении совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, обеспечивает их проведение в соответствии с установленным порядком;

организует и осуществляет изучение, обобщение и распространение передового отечественного и зарубежного опыта организации государственного и муниципального финансового контроля, формирует и сопровождает методическую и информационную базу о контрольной, экспертно-аналитической и иной деятельности членов и Ассоциации;

разрабатывает учебные планы, программы по подготовке и повышению квалификации сотрудников контрольно-счетных органов - членов Ассоциации;

организует повышение квалификации сотрудников контрольно-счетных органов - членов Ассоциации, способствует созданию учебно-методических и специализированных центров;

проводит анализ деятельности контрольно-счетных органов - членов Ассоциации по обращению субъектов Российской Федерации и дает рекомендации по повышению эффективности их работы;

осуществляет информационно-издательскую деятельность, издает научно-практический журнал "Вестник АКСОР";

содействует созданию этических комиссий в контрольно-счетных органах - членах Ассоциации;

организует и проводит конференции, семинары и другие мероприятия по вопросам совершенствования финансового контроля, бюджетного процесса и бюджетного устройства;

подготавливает ежегодный отчет по результатам проведения внешнего финансового контроля контрольно-счетных органов - членов Ассоциации;

обеспечивает ведение WEB-сайта Ассоциации;

сотрудничает с аналогичными международными организациями, участвует в их работе;

осуществляет иные виды деятельности, не запрещенные действующим законодательством и соответствующие уставным целям.

В соответствии с Уставом высшим органом управления Ассоциации является Общее собрание членов (Конференция Ассоциации). Работой Конференции Ассоциации руководит Председатель Ассоциации, который также возглавляет Президиум Ассоциации. Кроме этого, Председатель Ассоциации осуществляет общее руководство деятельностью Ассоциации и возглавляет Президиум Ассоциации. Председателем Ассоциации по должности является Председатель Счетной палаты РФ.

В Уставе установлена компетенция Председателя Ассоциации, который:

представляет Ассоциацию в органах государственной власти РФ и субъектов РФ, иных органах и организациях, в том числе зарубежных;

утверждает нормативные документы, регламентирующие деятельность филиалов-отделений Ассоциации, Секретариата Ассоциации, Ревизионной комиссии Ассоциации, Научно-методического совета Ассоциации, Экспертного консультативного Совета Ассоциации, Комиссии по правовому обеспечению контрольно-счетных органов, Комиссии по муниципальному финансовому контролю, Этической комиссии Ассоциации, документы о наградах Ассоциации и др.;

представляет Конференции Ассоциации кандидатуры членов Президиума Ассоциации, ответственного секретаря Ассоциации, председателя Ревизионной комиссии Ассоциации;

действует без доверенности в решении иных вопросов, не отнесенных к компетенции Конференции Ассоциации и Президиума Ассоциации.

Ревизионная комиссия состоит из председателя и четырех членов, избирается Конференцией Ассоциации из числа представителей членов Ассоциации сроком на пять лет. Председателем и членами Ревизионной комиссии не могут быть Председатель Ассоциации, члены Президиума Ассоциации, руководитель и сотрудники Секретариата Ассоциации.

В статье 5 Устава определено, какие организации могут быть ее членами, установлены их права и обязанности. Так, членами Ассоциации могут быть следующие организации:

Счетная палата Российской Федерации;

контрольно-счетные органы субъектов РФ с правами юридического лица;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ, в составе которых находятся контрольно-счетные органы;

объединения муниципальных органов финансового контроля в субъектах РФ;

иные организации, деятельность которых отвечает уставным целям и задачам Ассоциации.

В пункте 5.3 Устава закреплены права членов Ассоциации:

участвовать в деятельности Ассоциации и работе органов управления Ассоциации, в том числе в определении основных направлений деятельности Ассоциации и реализации уставных целей и задач;

выходить с предложениями, заявлениями, запросами в любой орган управления Ассоциации;

участвовать в формировании органов управления Ассоциации;

получать информацию о деятельности Ассоциации и органов управления Ассоциации;

по поручению Председателя Ассоциации представлять ее в международных, государственных, общественных и иных органах и организациях;

принимать участие в формировании и безвозмездно пользоваться информационной и методической базой, а также интеллектуальной собственностью Ассоциации.

В пункте 5.4 Устава предусмотрено, что члены Ассоциации добровольно принимают на себя следующие обязанности:

- соблюдать настоящий Устав, Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов, иные нормативные документы, принятые органами управления Ассоциации;

- способствовать решению уставных целей Ассоциации;

- выполнять решения Конференции Ассоциации и Президиума Ассоциации;

- в пределах своей компетенции предоставлять информацию, необходимую для реализации уставных целей Ассоциации;

- руководствоваться в своей деятельности стандартами, методиками, инструктивными письмами, утвержденными Президиумом Ассоциации;

- своевременно и в полном объеме перечислять взносы, выполнять принятые на себя обязательства по финансированию деятельности Ассоциации.

Ассоциация создает свои филиалы-отделения и представительства.

Филиалы-отделения Ассоциации формируются из членов Ассоциации, как правило, по территориальному принципу. В структуре Ассоциации создано восемь филиалов-отделений - по числу федеральных округов.

Помимо органов управления при Ассоциации создается Научно-методический совет Ассоциации, Экспертный консультативный совет Ассоциации, Учебно-методический совет Ассоциации, Комиссия по правовому обеспечению контрольно-счетных органов, Комиссия по муниципальному финансовому контролю и Этическая комиссия Ассоциации, деятельность которых регламентируется соответствующими положениями. При этом Президиумом Ассоциации могут создаваться другие временные и постоянные рабочие органы, комитеты и комиссии.

Контрольно-счетные органы муниципальных образований образуют Союз муниципальных контрольно-счетных органов России, который является членом Ассоциации.

В части 3 статьи 18 комментируемого Федерального закона устанавливается право контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации устанавливать и поддерживать связи со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля субъектов иностранных федеративных государств, а также административно-территориальных образований иностранных государств, с их международными объединениями, заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в указанные международные объединения органов финансового контроля.

Предусмотренное комментируемой статьей право контрольно-счетных органов субъектов РФ осуществлять международную деятельность должно повысить эффективность реализации мероприятий регионального финансового контроля, обеспечить обмен наиболее прогрессивными практиками и последними достижениями мирового опыта в области регионального финансового контроля.

Вместе с тем, как видно из текста комментируемой статьи, контрольно-счетным органам муниципальных образований право заключать соглашения с муниципальными органами финансового контроля зарубежных стран не предоставлено.

Частью 4 статьи 18 комментируемого Федерального закона предусмотрено, что в целях координации своей деятельности контрольно-счетные органы и иные государственные и муниципальные органы могут создавать как временные, так и постоянно действующие совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы.

Это положение устанавливает нормативную основу для уже существующего взаимодействия органов государственного контроля с органами внешнего финансового контроля.

Часть 5 статьи 18 комментируемого Федерального закона устанавливает возможность для контрольно-счетных органов субъектов РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований принимать участие в контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, проводимых контрольно-счетными органами других субъектов РФ и муниципальных образований. Основанием для такого участия может быть только письменное обращение контрольно-счетных органов соответствующего уровня публичной власти.

Это положение воспроизводится в тексте законов субъектов Российской Федерации, принятых после вступления в силу комментируемого Федерального закона.

Например, частью 5 статьи 18 Закона Приморского края о Контрольно-счетной палате установлено, что Контрольно-счетная палата Приморского края по письменному обращению контрольно-счетных органов других субъектов РФ может принимать участие в проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях.

Несмотря на то, что органы внешнего финансового контроля независимы друг от друга и не образуют иерархической системы, комментируемая статья содержит положения, которые устанавливают законодательные основы для координации деятельности контрольно-счетных органов различных уровней публичной власти.

Так, в части 6 статьи 18 комментируемого Федерального закона предусмотрено, что контрольно-счетный орган субъекта РФ вправе:

организовывать взаимодействие с контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведении на территориях соответствующих муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

оказывать контрольно-счетным органам муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь;

содействовать профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников контрольно-счетных органов муниципальных образований;

осуществлять совместно с контрольно-счетными органами муниципальных образований планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение;

по обращению контрольно-счетных органов муниципальных образований или представительных органов муниципальных образований осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований и давать рекомендации по повышению эффективности их работы.

Реализация указанных положений Федерального закона не должна приводить к потере независимости органов финансового контроля муниципальных образований как одного из принципов организации финансового контроля в РФ.

В части 7 статьи 18 комментируемого Федерального закона установлены права Счетной палаты РФ, осуществляемые ею при организации взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований и координации их деятельности. Так, Счетная палата РФ имеет право:

организовывать взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведении Счетной палатой РФ на территориях соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

оказывать контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь;

содействовать в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов;

осуществлять совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение;

по обращению контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и давать рекомендации по повышению эффективности их работы.

Реализация перечисленных в части 7 прав Счетной палаты РФ не должна приводить к утрате органами финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований своей независимости.

Таким образом, комментируемая статья отражает определенный этап развития органов внешнего финансового контроля в Российской Федерации. В комментируемой статье закрепляется модель взаимоотношений контрольно-счетных органов различных уровней публичной власти, а также иных государственных органов, в той или иной степени задействованных в контрольной деятельности. Следование указанной модели должно сопровождаться учетом региональной специфики, что нашло отражение в нормах комментируемой статьи.

Кроме этого, законодательное закрепление фактически сложившихся отношений, а именно отношений по поводу реализации контрольно-счетными органами права на учреждение и вступление в собственную ассоциацию, является несомненной гарантией независимости указанных органов, а также направлено на повышение эффективности их деятельности в целом.

Этим определяется значение комментируемой статьи в системе законодательства, регулирующего отношения в сфере внешнего финансового контроля.

Статья 19. Обеспечение доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 19

Право на доступ к информации является одним из неотъемлемых прав человека и закреплено в п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Данное право корреспондирует с обязанностью, в том числе и государственных органов, предоставлять информацию о своей деятельности. Общие положения, регулирующие предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, закреплены в Федеральном законе от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <112>. В соответствии с данным Законом под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления понимается информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. Кроме того упомянутый Закон устанавливает основные принципы обеспечения доступа к информации, к которым относятся:

--------------------------------

<112> Российская газета. N 25. 2009.

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Еще один важный принцип, не нашедший себе закрепления в вышеназванном Законе, отражает равный доступ граждан и организаций к информационным ресурсам (в том числе на реализацию данного принципа направлена Государственная программа Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)").

Важно учитывать, что предоставление информации о деятельности контрольно-счетных органов осуществляется в соответствии с положениями Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, который применяется с учетом особенностей положений нормативных правовых актов, регулирующих предоставление информации о деятельности контрольно-счетных органов. К последним относятся комментируемый закон, а также законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы доступа к информации о деятельности соответствующих органов (например, решение Курчатовской городской Думы N 3 от 11 февраля 2010 года "Об обеспечение доступа к информации о деятельности ревизионной комиссии муниципального образования "Город Курчатов" <113>). Региональный законодатель в вопросе регулирования права доступа граждан на информацию о деятельности контрольно-счетных органов не проявил предоставляемой ему самостоятельности. В законах субъектов Российской Федерации о деятельности контрольно-счетных органов фактически дублируется содержание комментируемого Закона (например, Закон Пензенской обл. от 12 августа 2011 года N 2114-ЗПО "О Счетной палате Пензенской области" <114>).

--------------------------------

<113> Курчатовское время. 2010. N 6.

<114> Пензенские губернские ведомости. 2011. N 36.

Обеспечение доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов является реализацией принципа гласности в деятельности названных органов. Данный принцип является частным случаем принципа бюджетной системы прозрачности (открытости), в соответствии с которым отчеты об исполнении бюджетов обязательны к опубликованию в средствах массовой информации.

Часть 1 комментируемой статьи посвящена способам предоставления информации о результатах деятельности контрольно-счетных органов. При этом законодатель называет два способа предоставления информации: размещение на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также опубликование в своих официальных изданиях и средствах массовой информации. В случае отсутствия у контрольно-счетного органа собственного официального печатного издания результаты его деятельности могут быть опубликованы в газетах, являющихся источником официального опубликования нормативных правовых актов субъекта (Закон Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86 "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области" <115>). Перечислением только двух способов не ограничивается право граждан на доступ к информации о деятельности контрольно-счетных органов. К числу не закрепленных в данной статье необходимо добавить и иные способы, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в частности ознакомление с информацией в библиотечных и архивных фондах. Необходимо отметить, что законодательно закреплен перечень информации, обязательной к опубликованию в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет, а именно: информация о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. К подобным видам информации следует относить составляемые акты, отчеты, заключения по проводимым контрольно-счетными органами мероприятиям, вынесенные представления и предписания. Стоит обратить внимание, что законодатель отнес к информации о деятельности контрольно-счетных органов также и письменные уведомления, адресованные контрольно-счетным органам от проверяемых ими организаций, содержащие решения и меры принятые по результатам вынесенных им представлений и предписаний.

--------------------------------

<115> Волжская коммуна. 2011. N 368.

При размещении информации о своей деятельности контрольно-счетные органы должны руководствоваться ч. 3 ст. 10 и ч. 3 ст. 14 комментируемого Закона. В соответствии с которыми они не вправе разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, а также предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов. Часть 2 комментируемой статьи в развитие данной нормы устанавливает прямой запрет на размещение отчетов о своей деятельности до их рассмотрения законодательными (представительными) органами. Законодательство отдельных субъектов, развивая данную норму, устанавливает дисциплинарную ответственность для должностных лиц за несанкционированное предание гласности окончательных или промежуточных результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (см., например, Закон города Москвы от 30 июня 2010 года N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" <116>).

--------------------------------

<116> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. N 41.

Статья 20. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов

Комментарий к статье 20

Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за счет бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета предполагает ежегодное планирование необходимых ассигнований, то есть предельных объемов бюджетных средств. Планирование ассигнований осуществляется через составление контрольно-счетным органом как главным распорядителем бюджетных средств специального документа, который именуется бюджетной росписью. Бюджетная роспись направляется в финансовый орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, которые составляют сводную бюджетную роспись, выступающую основой бюджета.

Согласно ч. 4, 7 - 9 статьи 3 комментируемого Закона контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. При этом контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, а контрольно-счетный орган муниципального образования может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Контрольно-счетные органы имеют гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Указанные выше особенности статуса контрольно-счетных органов определяют их с точки зрения бюджетного процесса в качестве главных распорядителей средств соответствующих бюджетов. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, указанный в ведомственной структуре расходов бюджета и имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Полномочия главного распорядителя как участника бюджетного процесса установлены статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статус главного распорядителя бюджетных средств является для контрольно-счетного органа необходимым условием его финансовой и организационной независимости, которая должна быть обеспечена во исполнение ст. 7 Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, согласно которой "высший контрольный орган вправе обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решения по национальному бюджету".

Следует также указать, что в случае, если контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имеют статус юридического лица, то единственной возможной организационно-правовой формой для них является казенное учреждение. Статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет учреждения как некоммерческие организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждения подразделяются на государственные (муниципальные) и частные. Государственные и муниципальные учреждения, в свою очередь, могут быть автономными, бюджетными и казенными. Контрольно-счетный орган, будучи создан исключительно для осуществления функций государственного контроля и надзора, может существовать только в форме казенного учреждения, которое согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации является государственным или муниципальным учреждением, осуществляющим исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Непосредственное получение и использование средств бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета происходит через участие контрольно-счетного органа в бюджетном процессе в качестве получателя бюджетных средств. Понятие получателя бюджетных средств также установлено статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а полномочия - статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Получатель бюджетных средств обладает правом непосредственного принятия на себя денежных обязательств, то есть заключения и оплаты государственных и муниципальных контрактов на поставку товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения деятельности контрольно-счетного органа.

Немаловажной является норма комментируемой статьи, согласно которой контроль за самими контрольно-счетными органами в части использования бюджетных средств и государственного или муниципального имущества осуществляется только на основании постановлений (решений) законодательных органов. Данное положение представляет собой своеобразный "иммунитет" от проверки контрольно-счетного органа со стороны исполнительных органов власти, которые также создают органы финансового контроля для проверки использования средств соответствующего бюджета. Следует заметить, что сам контрольно-счетный орган может проводить проверку органов исполнительной власти, в том числе и органа финансового контроля исполнительной власти, без дополнительных согласований. В этом проявляется его положение как высшего органа финансового контроля в соответствующем публично-территориальном образовании. Указанная норма нашла отражение в законах и актах о контрольно-счетных органах, принимаемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 21 Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года N 455-85 "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" контроль за использованием Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга бюджетных средств и государственного имущества осуществляется на основании постановлений Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Аналогичное положение содержится в статье 37 Закона Забайкальского края от 30 апреля 2009 года N 170-ЗЗК и других принятых во исполнение комментируемого Закона нормативных правовых актах.

Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона






Интернет-ресурсы








Схема проезда

142300, Московская область, г. Чехов, ул.Дружбы, д. 21
Телефон: 8(496)723-03-07 
 E-mail: ksp-chehov@mail.ru 





Контакты  | О контрольно-счетной палате  | Нормативно-правовые акты  | Регламент  |